Balneari: la stagione delle proroghe è finita, ora è tempo di gare. Attesa per il “bando tipo” del MIT

Per molti anni le concessioni demaniali marittime sono state caratterizzate da continui interventi legislativi di proroga. Oggi, tuttavia, il quadro appare ormai definito: il sistema delle proroghe automatiche è incompatibile con il diritto europeo e l’assegnazione delle concessioni deve avvenire mediante procedure competitive trasparenti e non discriminatorie.

Invero, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha da tempo dichiarato l’incompatibilità delle proroghe automatiche della durata delle concessioni demaniali marittime, c.d. concessioni balneari, con i principi di libertà di stabilimento, concorrenza e non discriminazione. Sulla stessa scia, le sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 2021 hanno segnato un punto di svolta per le modalità di affidamento delle concessioni. Le norme nazionali che dispongono proroghe generalizzate delle concessioni balneari contrastano con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE e devono essere disapplicate sia dai giudici, sia dalle amministrazioni.

Le più recenti decisioni di TAR e Consiglio di Stato confermano che i Comuni sono tenuti a organizzare e avviare le procedure di selezione, nel rispetto dei principi di pubblicità, imparzialità e trasparenza imposti dal diritto dell’Unione europea.

In questo contesto, un ruolo particolarmente attivo lo ha svolto l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), che negli ultimi anni ha promosso numerosi ricorsi contro provvedimenti comunali ritenuti lesivi della concorrenza. Invero l’AGCM è legittimata ad impugnare gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi p.a. che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato. Ad esempio, nel caso oggetto della sentenza del TAR Abruzzo, Sez. staccata di Pescara, Sez. I, 30 gennaio 2026, n. 45, l’AGCM ha impugnato gli atti del Comune di Fossacesia inerenti alle linee di indirizzo della durata delle concessioni in quanto contrari alla normativa euro-unitaria. Il TAR, accogliendo il ricorso, ha ribadito che tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative sono illegittime e devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello.

Il TAR ha altresì ribadito che, per riaffidare le concessioni, la procedura di gara “informale” dell’art. 37 Cod. nav. non è più sufficiente.

Secondo la giurisprudenza amministrativa i requisiti di imparzialità, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento possono essere assicurati solo dalla previa indizione di una gara, il cui bando preveda almeno l’oggetto, la durata della concessione, l’entità del canone, i requisiti di partecipazione, i criteri di aggiudicazione.

Ma non tutti i casi sono uguali. Permane un onere in capo ai comuni di valutare il da farsi tenendo conto dell’eventuali peculiarità della singola concessione.

Significativa, in questo senso, è la sentenza del 14 aprile 2026, n. 6721 del TAR Lazio, Sez. V ter. Il Comune di Fiumicino aveva dichiarato inesistenti alcune concessioni ritenendo che fossero state rilasciate in violazione dei principi europei. Il TAR ha invece accertato che le concessioni derivavano da procedure effettivamente competitive e che, pertanto, non potevano essere equiparate a semplici proroghe automatiche.

L’unica forma di proroga ritenuta compatibile con il diritto europeo è la cosiddetta proroga tecnica, ammessa esclusivamente in via eccezionale per il tempo strettamente necessario a completare procedure di gara già avviate o da avviare immediatamente.

La giurisprudenza ha chiarito che la proroga tecnica richiede atti concreti e tempestivi dell’amministrazione: non è sufficiente annunciare l’intenzione di bandire una gara in futuro per adottare una proroga della durata delle concessioni.

Sul punto, il TAR Campania, Sez. VII, con la recente sentenza del 4 giugno 2026, n. 3530, accogliendo il ricorso dell’AGCM, ha annullato gli atti con cui il Comune di Capri aveva differito al 30 settembre 2027 la scadenza delle concessioni demaniali marittime in applicazione della L. n. 118/2022, subordinando l’indizione delle nuove gare al completamento di attività prodromiche, in assenza di una precisa scansione temporale. Il giudice amministrativo ha ritenuto che detto differimento fosse una proroga generalizzata priva di adeguata giustificazione ed ha ribadito che la proroga tecnica ha carattere eccezionale, è ammissibile solo in presenza di ragioni oggettive.

Sulla base di questa pronuncia, affinché una proroga tecnica sia legittima è necessario che il Comune abbia emanato atti di indirizzo, abbia avviato l’iter per la pubblicazione del bando di gara e che le attività prodromiche abbiano una durata ben circoscritta. Si legge altresì che anche le procedure di gara devono concludersi in un tempo circoscritto, non superiore a 6 mesi.

In linea con tale orientamento, il TAR Liguria, Sez. I, con sentenza n. 111 del 2 febbraio 2026, ha annullato la proroga disposta dal Comune di Pietra Ligure, ritenendola priva di ragioni oggettive e finalizzata solo a rinviare la gara a un momento futuro e incerto.

L’art. 8 del D.L. 23/2026 ha previsto l’adozione di uno schema di bando tipo per l’avvio delle procedure di affidamento.

Lo scorso 13 luglio 2026 si è tenuto un primo tavolo di consultazione per la redazione del bando tipo a cui ha partecipato anche il ministro Salvini. Si legge sul sito del MIT che “lo schema del bando, (….), è stato oggetto del più ampio confronto per arrivare alla definizione definitiva del documento nel più breve tempo possibile, dopo il vaglio politico della conferenza unificata. Si tratta di un intervento normativo che accompagnerà i rinnovi delle concessioni demaniali e che mira a superare le attuali criticità attraverso la definizione di regole condivise e uniformi”.

La pubblicazione del bando tipo è ormai alle sue battute finali. Certamente è un’iniziativa interessante che potrebbe supportare concretamente molte amministrazioni locali, velocizzare e standardizzare le procedure e limitare il contenzioso. Tuttavia, allo stato, nelle more dell’adozione, i Comuni devono comunque predisporre autonomamente procedure conformi ai principi europei di concorrenza, pubblicità e trasparenza, senza attendere ulteriori interventi normativi. La mancata pubblicazione del bando tipo non sospende l’obbligo di gara e non giustifica eventuali proroghe.

Le più recenti pronunce giurisprudenziali confermano un principio ormai difficilmente contestabile: la stagione delle proroghe è terminata. Eppure, il contenzioso continua a proliferare, segno che molte amministrazioni non hanno ancora pienamente compreso le implicazioni operative del nuovo quadro normativo, forse anche complici una normativa ed una giurisprudenza nazionale che negli anni si sono stratificate.

Il messaggio è chiaro: i Comuni non possono più attendere, devono programmare e bandire le gare in tempi molto rapidi, a prescindere dalla pubblicazione del bando tipo. La sfida attuale è come costruire procedure selettive che garantiscano concorrenza, valorizzino gli investimenti legittimamente effettuati dal concessionario uscente e assicurino una gestione efficiente del demanio marittimo, riducendo al contempo il rischio di contenzioso. Gli operatori del settore, invece, devono prepararsi a competere in un mercato sempre più aperto, caratterizzato da procedure capaci di attrarre interessi ben oltre il contesto locale. Ciò impone, da un lato, la predisposizione di offerte solide e competitive e, dall’altro, un corretto operato delle amministrazioni locali, a rischio altrimenti di incorrere in nuovi contenziosi.

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*Avv. Giorgia Romitelli, Avv. Roberta Moffa - DLA Piper