Il rapporto fra cultura e Costituzione alla prova del Covid: alcune osservazioni

Molte delle Costituzioni del secondo dopoguerra prevedono forme di riconoscimento e tutela delle diverse manifestazioni attraverso cui la cultura si esprime (scienza, arte, tecnica, insegnamento ecc..) ma, in effetti, l'art. 9 della Costituzione italiana è quello che ha respiro più ampio, perché sancisce l'impegno della Repubblica a promuovere lo sviluppo della cultura complessivamente intesa. Un tratto che, non senza significato, è stato ripreso sia nel Preambolo che nell'art. 44 della Costituzione spagnola del 1978, che è una Carta più "giovane" e sotto molti profili tributaria dell'esperienza delle Costituzioni adottate all'indomani della seconda guerra mondiale.

Questo sulla cultura intesa in senso complessivo è un passaggio che non è meramente ornamentale o casuale, tanto che, in sede di Assemblea Costituente, nella seduta del 22 dicembre 1947, il Presidente Meuccio Ruini segnalò proprio che nel testo predisposto dal comitato dei redattori spiccava il "concetto aggiunto dello sviluppo culturale in genere". La genesi di questa modifica non è chiarissima, ma probabilmente è il frutto di un emendamento proposto da Enrico Medi (un fisico, più tardi conduttore di uno dei primi programmi di divulgazione scientifica della televisione italiana), e dell'apporto di alcune delle principali personalità presenti nel comitato: Calamandrei, Moro e Dossetti.

Ovviamente, per cercare di comprendere la posizione della cultura nel pantheon dei beni costituzionali è necessario considerare la giurisprudenza costituzionale.

La Corte costituzionale, in realtà, non ha quasi mai preso posizione sul valore sistemico della cultura, ma si è piuttosto pronunciata su singoli aspetti (beni culturali, istruzione ecc..) e sul riparto di competenze fra Stato e Regioni. Fanno eccezione a questa tendenza pochi casi, di cui i più significativi mi sembrano la sentenza n. 151 del 1986 e la sentenza n. 118 del 1990.
La sentenza n. 151 del 1986 evoca la primarietà della cultura; primarietà che impedisce – secondo il giudice costituzionale – di subordinare l'interesse estetico-culturale a qualsiasi altro, ivi compresi quelli economici.

Nella sentenza n. 118 del 1990, la Corte afferma: "lo Stato deve curare la formazione culturale dei consociati alla quale concorre ogni valore idoneo a sollecitare e ad arricchire la loro sensibilità come persone, nonché il perfezionamento della loro personalità ed il progresso anche spirituale oltre che materiale. In particolare, lo Stato, nel porsi gli obiettivi della promozione e dello sviluppo della cultura, deve provvedere alla tutela dei beni che sono testimonianza materiale di essa ed assumono rilievo strumentale per il raggiungimento dei suddetti obiettivi sia per il loro valore culturale intrinseco sia per il riferimento alla storia della civiltà e del costume anche locale; deve, inoltre, assicurare alla collettività il godimento dei valori culturali espressi da essa".

Questa dichiarazione di primarietà, però, è rimasta più a livello degli enunciati, in quanto anche la tutela della cultura, come ogni altro diritto o principio costituzionale, è stata ed è soggetta alle dinamiche del bilanciamento in sede di giudizio costituzionale. Una parabola simile, dalla primarietà in astratto alla bilanciabilità in concreto se così si può dire, ha caratterizzato lo stesso diritto alla salute: emblematica, al riguardo, la sentenza costituzionale n. 85 del 2013.

Provando a tracciare delle considerazioni, la cultura è senz'altro un asset fondamentale del nostro Paese, e diciamo pure del brand Italia; la cultura, in qualche modo, è una cifra distintiva di molti prodotti materiali e immateriali che provengono dal nostro Paese, o da nostri connazionali nel mondo.

Ma ovviamente la cultura non è solo questo.
La cultura è un elemento costitutivo della democrazia: questa consente la partecipazione consapevole dei cittadini ai processi decisionali, ma è anche il germe del pluralismo, della dialettica, del confronto. Senza cultura non c'è pluralismo, e senza pluralismo non c'è democrazia. La cultura è un formidabile anticorpo contro le tendenze della società di massa a subire livellamenti delle identità o forme di direzione intellettuale e morale: i nostri Costituenti, testimoni della concretezza ferrea di un'esperienza dominata dal pensiero unico, avevano ben presente questo aspetto, e perciò hanno valorizzato la cultura sia nella sua dimensione individuale, che nella sua portata di sistema etico-politica. La cultura, poi, è un veicolo fondamentale di espressione e realizzazione della personalità umana, e un presupposto a mio avviso imprescindibile a garantire la dignità delle persone, perché scongiura quelle logiche di "reificazione", cioè di assimilazione dell'uomo alle cose, alla base di molte dinamiche di prevaricazione.

In sintesi: la desertificazione della cultura, è ben lungi dall'essere un problema solo economico. In questa prospettiva, il tema-problema della cultura non è certo una questione figlia del Coronavirus, che semmai ha catalizzato criticità, esigenze e bisogni che da ormai troppo tempo si agitano nel dibattito pubblico, di nicchia e non.

Sorge a questo punto, fisiologicamente, una domanda: le istituzioni hanno fatto abbastanza?

Ovviamente, da studioso del diritto costituzionale, non dispongo di un parametro quantitativo certo per fissare l'asticella di cosa possa ritenersi "abbastanza". Posso solo formulare alcune osservazioni.

La tutela della cultura, di cui le istituzioni devono farsi carico, si articola su due piani: il primo è quello della libertà negativa, che tendenzialmente non ha costi, e consiste nel non limitare la libera espressione dei fenomeni culturali; il secondo è quello positivo, che si traduce nell'adozione di un sostegno attivo, anche economico, delle istituzioni a tali fenomeni.

Cominciando dal primo versante, quello della libertà negativa, ho le mie perplessità sul fatto che la chiusura di musei, cinema, teatri e il blocco delle attività dello spettacolo possa dirsi una misura del tutto ragionevole e proporzionata. A lasciarmi perplesso è il suo carattere aprioristico e assoluto, non legato ad una effettiva valutazione circa la possibilità di assicurare in concreto le norme sanitarie. La valutazione di "non essenzialità" del settore, anche alla luce di altri comparti rimasti invece aperti, non mi sembra condivisibile. Non si discute che debbano essere assicurati degli standard sanitari; ma è discutibile che questi valgano per alcuni settori e per altri no. A queste considerazioni se ne possono aggiungere due, che valgono soprattutto nel caso di realtà private: da un lato, occorre tutelare il legittimo affidamento di quanti, investendo, si siano adeguati alle disposizioni delle autorità, che non può poi – se si consente l'espressione – rimangiarsi la parola data; dall'altro lato, una volta accertato il rispetto delle norme sanitarie, deve essere lasciata agli operatori la scelta se interrompere o meno la propria attività, alla luce di profili di sostenibilità economica che solo essi, non lo Stato, possono ponderare.

A livello giurisdizionale, contro le ordinanze che hanno disposto la chiusura di mostre e musei, segnalo il recente ricorso proposto dal Codacons e da Vittorio Sgarbi contro l'ultimo DPCM; il TAR ad oggi, con il decreto 6828 del 2020, ha respinto la richiesta di sospensione in via cautelare del provvedimento. Più frequenti le pronunce su un comparto specifico della cultura, quello della scuola. Qui la situazione è abbastanza frastagliata: emblematiche le pronunce contrastanti del TAR Lecce e del TAR Bari rispetto alla medesima ordinanza regionale che ha disposto la didattica integrata per tutte le scuole di ogni ordine e grado sul territorio regionale: il TAR Lecce (decreto n. 695 del 2020) ha respinto la richiesta di tutela cautelare rilevando come "il necessario contemperamento del diritto alla salute con il diritto allo studio nella attuale situazione epidemiologica vede prevalere il primo sul secondo (comunque parzialmente soddisfatto attraverso la didattica a distanza)"; il TAR Bari (decreto n. 680 del 2020) invece l'ha accolta, evidenziando come neppure nelle zone rosse siano state disposte misure così penetranti. Il Tar Napoli (decreto n. 2025 del 2020) dal canto suo ha confermato l'ordinanza del governatore De Luca, argomentando che le circostanze di questo periodo "inducono a valutare prevalente l'interesse pubblico al contenimento della diffusione del virus, funzionale a garantire il diritto alla salute di tutti e di ciascuno, rispetto al quale la misura adottata si è dimostrata, finora, utile ed efficiente".
Vengo ora al secondo versante, quello relativo al sostegno economico.

Dobbiamo senz'altro riconoscere la difficoltà oggettiva e innegabile di dover prestare soccorso a tutti i segmenti del tessuto economico-sociale, attingendo ad un medesimo, e sempre scarso, giacimento di risorse: torna sempre alla mente, nel suo lucido cinismo, l'adagio primum vivere deinde philosophari. Va dato atto, peraltro, che l'approccio del Governo è stato improntato, e non poteva essere diversamente, a un principio di gradualità, e già più volte si è ventilata l'intenzione di affrontare in modo più organico il problema. Con i vari decreti Ristori e con la legge di bilancio, in corso di approvazione proprio in questi giorni concitati, occorre dire che si è incrementato il fondo per la cultura e si sono previsti ristori sia per le strutture chiuse che per i lavoratori del settore.

A sembrarmi criticabile, semmai, è la difficoltà di veicolare un messaggio chiaro, un indirizzo certo: se non una prospettiva, almeno una percezione di prospettiva. Si tratta di una mancanza che, dopo quasi un anno, fatica a trovare alibi.

Bisogna recuperare una capacità di indirizzo e programmazione che vada oltre il singhiozzo, la logica del turare le falle, riconquistando un orizzonte ampio, organico. Ora, poi, abbiamo un'occasione irripetibile: quella offerta dalle risorse europee del Recovery Fund, da non disperdere in mille rivoli ma da impiegare per correggere le disfunzioni endemiche del Paese. Non vorrei che però stessimo già perdendo questa occasione: nelle linee guida del governo sull'utilizzo del Recovery Fund, mentre vi è una certa attenzione all'istruzione e alla formazione, non vi è praticamente alcun riferimento alla cultura.

Si dovrebbe riprendere in mano con coraggio l'idea del disegno di legge sul turismo e sulla cultura di cui al Mibact si parlava ancora a febbraio, prima che il Coronavirus lo facesse scivolare nell'ombra.

Tutte quelle esigenze che si volevano affrontare non sono scomparse, non hanno subito alcun downgrade nella scala delle priorità, ma anzi sono diventate più urgenti: tutto si dovrebbe fare tranne che chiuderle nel proverbiale cassetto; si dovrebbe semmai lanciare una Convenzione, una vera e propria Assemblea Costituente, o meglio Ri-Costituente della cultura italiana, riunendo intorno a un tavolo tutti gli esponenti di questa variegata realtà, le eccellenze italiane, per un rilancio del Paese.

Sono davvero tante le misure concrete su cui si potrebbe lavorare.
La prima, è l'istituzione delle zone franche della cultura: cioè dei distretti o delle aree all'interno dei Comuni "a burocrazia zero" con appositi incentivi per veicolare l'apertura o la localizzazione di attività culturali in determinate zone, così da farne cuori pulsanti dello sviluppo, sul modello delle ZES.

La seconda è lo stimolo del partenariato pubblico privato. Questo si potrebbe realizzare con misure d'incentivo fiscale (tramite sgravi anche elevati o crediti d'imposta) di attività di mecenatismo, affitti, donazioni, acquisti o attività d'impresa effettuate nel settore culturale, la valorizzazione dei contratti pubblici di sponsorizzazione, l'apertura del contratto del c.d. baratto amministrativo anche a controprestazioni legate alla cultura, l'affidamento in gestione di alcune istituzioni culturali a soggetti privati che possano assicurare una maggiore redditività e competitività.

La terza è la banca della creatività: una piattaforma che dovrebbe coinvolgere le principali banche statali (Medio Credito Centrale, Istituto per il Credito Sportivo, Cassa Depositi e Prestiti), assieme a Invitalia, ai maggior fondi pubblici d'investimento e alle fondazioni di origine bancaria, attirando anche capitali privati, per garantire al settore le risorse e competenze finanziarie necessarie per crescere sui mercati globali.

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*Professore di diritto pubblico – Università San Raffaele