Ripristinate le contravvenzioni alimentari: risolto con un Dl ad hoc il pasticciaccio "abrogativo"

Scongiurata, in extremis, l’abrogazione (abolitiva) delle contravvenzioni alimentari. Niente colpo di spugna, dunque, sulla disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande.

Il “contrordine” è contenuto in un decreto-legge ad hoc varato nel corso del Consiglio dei ministri di ieri – intitolato «Misure urgenti sulla disciplina sanzionatoria in materia di sicurezza alimentare» - che neutralizza gli effetti abrogativi delle disposizioni sugli illeciti alimentari di cui alla legge n. 283/1962 (nonché di alcune disposizioni del Dpr n. 327/1980) previsti dal Dlgs n. 27/2021, prima dell’entrata in vigore di quest’ultimo: effetto (nefasto) che si sarebbe perfezionato – se il governo non fosse intervenuto tempestivamente con atto avente forza di legge in questa fase di vacatio – già dal 26 marzo, con l’entrata in vigore del decreto recante «Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 ai sensi dell’articolo 12, lettere a), b), c), d) ed e) della legge 4 ottobre 2019, n. 117».

Il bug normativo lo segnalammo per primi in queste pagine, all’indomani della pubblicazione in Gazzetta del decreto n. 27/2021 (vedi Aldo Natalini, Colpo di spugna sui reati alimentari: abrogate contravvenzioni igienico-sanitarie, in quotidiano NT Plus diritto del 13 marzo 2021): difatti il legislatore delegato all’articolo 18 del Dlgs n. 27/2021, nel prevedere l’abrogazione espressa delle vigenti norme di settore incompatibili col citato regolamento unionale, era andato ben oltre (la legge delegaed) il settore dei controlli ufficiali sugli alimenti, finendo con l’abrogare – incomprensibilmente – (quasi) l’intera legge n. 283/1962, la sua legge modificativa n. 441/1963 ed il regolamento di esecuzione di cui al Dpr n. 327/1980.

La norma abrogativa abrogata

In principalità aveva – immotivatamente – abrogato gli articoli 5, 6, 12 e 12-bis della legge n. 283/1962 contenenti le (principali e contestatissime) contravvenzioni “di rischio” a tutela dell’igiene e della salubrità degli alimenti, poste strategicamente “a cavaliere” tra gli illeciti amministrativi di settore ed i ben più gravi delitti codicistici di frode sanitaria (articoli 439 e seguenti del Cp), applicabili per lo più quando gli eventi lesivi si sono già verificati. Inoltre aveva spazzato via tutte le contravvenzioni minori (articoli 4, 8, 9, 11, 12 prima parte, 13, 17) e gli illeciti amministrativi ricompresi nella legge “alimenti” (articoli 12 seconde parte). Unica superstite, la (rara) contravvenzione di cui all’articolo 10 della legge n. 283/1962 - articolo espressamente “fatto salvo”, assieme al 7 e al 22, recante taluni poteri regolamentari in capo al ministero della salute - la cui ultima applicazione risaliva agli anni settanta del secolo scorso (Cassazione, sezione VI penale, n. 7118/1979, Ced 142703).

A differenza di quanto accaduto dieci anni fa, quando per effetto dei decreti “taglia-leggi” delle leggi anteriori al 1970 si diffuse l’opinione – giudicata poi errata dalla Cassazione (vedi Sezione III, n. 9276/2011, Ced 249783; Id. n. 46183/2013, Ced 257634) della (presunta) abrogazione (accidentale) della  legge n. 283/1962, stavolta l’abolitio criminis dell’intero apparato penal-sanzionatorio era certo, vertendosi in ipotesi di abrogazione espressa (ancorché disposta in eccesso di delega: vedi postea).

Grazie all’odierno intervento “ripristinatorio” – mai come in questo caso varato in situazione di effettiva necessità ed urgenza ex articolo 77 della Costituzione – viene (ri)assicurata al nevralgico settore della sicurezza alimentare continuità normativa e punitiva non solo con riferimento agli illeciti punitivi commissibili pro futuro ma anche rispetto ai fatti pregressi. Se, difatti, la norma abrogativa fosse entrata in vigore “tal quale”, anche solo per un giorno, in applicazione del principio di retroattività della lex mitior (riconducibile all’articolo 3 della Costituzione) i processi penali ancora pendenti per contravvenzioni alimentari commesse prima del 26 marzo sarebbero stati definiti con assoluzione perché il fatto non è [più] previsto come reato (articolo 530, comma 1, Cpp) mentre le sentenze irrevocabili di condanna sarebbero state revocate, con cessazione dell’esecuzione della pena (principale, per lo più pecuniaria, ed accessoria) e degli altri effetti penali della condanna (articolo 673 Cpp).

Il testo del Dl “ripristinatorio” stralciato dal Dl Sostegni

Di seguito il testo (allo stato disponibile in bozza, in attesa di pubblicazione in Gazzetta, che dovrebbe avvenire lunedì 22 marzo) della norma di legge “ripristinatoria” dei suindicati articoli.

LA NORMA IN ATTESA DI PUBBLICAZIONE IN "GAZZETTA"

Articolo 1

(Modifiche urgenti all’articolo 18 del decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 27)

1. All’articolo 18, comma 1, del decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 27 sono apportate le seguenti modificazioni:

a) alla lettera b), le parole «di cui agli articoli 7, 10 e 22» sono sostituite dalle seguenti: «di cui agli articoli 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 12-bis, 13, 17, 18, 19 e 22»;

 b) alla lettera c), le parole «la disposizione di cui all’articolo 7» sono sostituite dalle seguenti: «le disposizioni di cui agli articoli 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12»;

c) alla lettera d) sono aggiunte, in fine, le parole: «fatta salva l’applicazione delle disposizioni di esecuzione degli articoli 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 12-bis, 13, 17, 18, 19, e 22 della legge 30 aprile 1962, n. 283, e successive modificazioni».

L’articolato – proposto dalla Ministra della giustizia Cartabia – inizialmente era contenuto all’interno del Dl Sostegni (all’articolo 34 della bozza del 18 marzo) ma nel corso del Consiglio dei ministri di ieri è stato – opportunamente – stralciato ed inserito in un autonomo decreto legge, per evidente estraneità della materia (sicurezza agro-alimentare) rispetto alle misure di aiuto ad imprese ed operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all’emergenza da COVID-19.

Metodologicamente il “pasticciaccio normativo” è stato dunque risolto nel migliore dei modi, rispettando persino l’obbligo – ricavato dalla giurisprudenza costituzionale (a cui non eravamo più abituati nella prassi dei decreti omnibus) – di necessaria omogeneità del contenutodecreto legge (e della legge di conversione: vedi Corte costituzionale n. 22/2012; nel senso che la disomogeneità del decreto legge costituisce indice di mancanza dei requisiti di necessità ed urgenza vedi le precedenti sentenze n. 171/2007 e n. 128/2008).

A livello contenutistico, l’articolato, intervenendo in maniera “cursoria” sulle disposizioni eccettuative elencate nell’articolo 18, comma 1, del Dlgs n. 27/2021, estende il novero delle norme espressamente fatte salve dall’abrogazione, resuscitando tutte le disposizioni contenenti, a vario titolo, gli illeciti punitivi alimentari: anzitutto quelle comprese nella legge n. 283/1962 (a partire dai fondamentali articoli 5, 6, 7, 12, 12-bis con l’aggiunta degli articoli 8, 9, 10, 11, 13, 17, 18, 19 e 22), ma anche i corrispondenti articoli della legge modificativa n. 441/1963, in ragione della (bizzarra) tecnica normativa adottata col medesimo Dlgs n. 27/2021 (che ha condotto ad operare un’abrogazione espressa malgrado si trattasse di una legge di mera modifica e integrazione della legge-madre n. 283/1962, sic!).

Quanto al Dpr n. 327/1980, recante regolamento di esecuzione della legge n. 283/1962, anch’esso parimenti – maldestramente – abrogato per intero, il decreto legge odierno ne esclude ora l’abrogazione con riferimento a tutte sole disposizioni di esecuzione a quelle di carattere penale e amministrativo previste per legge.

L’effetto abrogativo “preterintenzionale” e l’eccesso di delega

Il temuto “colpo di spugna” sulle contravvenzioni alimentari – che da subito ha allarmato la dottrina di settore (E. Mazzanti, Abrogata la Legge 30 Aprile 1962, n. 283: una scelta incomprensibile che rischia di aprire una voragine nel sistema degli illeciti alimentari, in Giurisprudenza penale web del 17 marzo 2021; A. Diamanti, Il sortilegio di von Kirchmann. Abrogati (nottetempo) i reati alimentari della l. n. 283/1962, in Sistemapenale, 17 marzo 2021; sia consentito il rinvio, altresì, al nostro L’abrogazione (occulta) della disciplina igienica della produzione e vendita di sostanze alimentari (legge n. 283 del 1962 e succ. modif.) ad opera del d.lgs. n. 27 del 2021 , in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, n. 2/2021) – rischiava di lasciare del tutto sguarnito il fronte di tutela della salute e del benessere dei cittadini rispetto ai fatti di adulterazione di cibo e bevande.

Come spiega la Relazione illustrativa al Dl, senza questo intervento d’urgenza, a giorni, si sarebbe prodotto l’effetto di lasciare «settori importanti per la salute dei consumatori del tutto privi di tutela». Effetto – è lo stesso esecutivo ad ammetterlo – «certamente non voluto, quanto meno perché non previsto dalla legge delega in forza della quale il decreto è stato adottato e non accompagnato nel decreto da interventi di natura sanzionatoria idonei ad incidere sui medesimi ambiti».

In effetti l’abrogazione della legge n. 283/1962 e della successiva legge di modifica n. 441/1963, non era prevista nello schema iniziale di decreto legislativo (vedi atto n. 206): era stata inserita dal governo in esito all’intesa sancita dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 3 dicembre 2020 (compare nella tabella allegata al verbale conclusivo) ma in assenza di qualsivoglia valutazione di impatto

Da questo punto di vista, dunque, l’esecutivo sembra aver recepito e condiviso il (qui già) denunciato vizio di eccesso di delega – meglio approfondito in altra sede – per violazione dell’articolo 76 della Costituzione, poiché i criteri direttivi, generali e specifici, non conferivano al governo il potere di riscrivere le norme penali vigenti in subiecta materia e, in ogni caso, le previsioni penal-sanzionatorie di cui agli artt. 5, 6, 12 e 12 bis della legge n. 283/1963 – non si ponevano affatto in rapporto di incompatibilità con le disposizioni (procedurali) del regolamento (UE) 2017/625 in materia di controlli ufficiali (sulla promovibilità della questione di legittimità costituzionale dell’articolo 18, comma 1, lettere b e c, del Dlgs n. 27/2021 con riferimento ai parametri di cui agli articoli 76 e 25, comma 2, della Costituzione vedi Relazione dell’Ufficio del Massimario n. 7/2021 del 17 marzo 2021).