La neo-introdotta attività di controllo della Corte dei conti sulle società a partecipazione pubblica

Alla Corte dei conti compete il ruolo complessivo di garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e, in particolare, della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell'efficacia, dell'efficienza e della economicità.

Nell'ambito delle verifiche sull'attuazione delle previsioni del Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica il legislatore, con la legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021, ha attribuito alla Corte dei conti una nuova funzione, sulla cui natura sono di recente intervenute, con apposita pronuncia di orientamento generale, le Sezioni Riunite della medesima Corte.

• La Corte dei conti

La Corte dei conti è stata istituita con la legge 14 agosto 1862, n. 800, mentre le linee fondamentali del suo ordinamento sono state determinate con il regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440 ("Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato") e con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 ("Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti").

La costituzionalizzazione dell'istituto è avvenuta con l'articolo 100, comma 2, Cost., ai sensi del quale la Corte dei conti «esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito».

La Corte dei conti è «annoverata, accanto alla magistratura ordinaria ed al Consiglio di Stato, tra le "supreme magistrature" (art. 135 Cost.); istituzionalmente investita di funzioni giurisdizionali a norma dell'art. 103, secondo comma, Cost., la Corte dei conti è, infatti, l'unico organo di controllo che, nel nostro ordinamento, goda di una diretta garanzia in sede costituzionale» (Corte cost., 18 novembre 1976, n. 226).

Il Giudice delle leggi ha chiarito che, in quanto «organo previsto dalla Costituzione in posizione d'indipendenza e di "neutralità" al fine di svolgere imparzialmente, non solo il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, ma anche il controllo contabile sulla gestione del bilancio statale, e di partecipare, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (art. 100, secondo comma, della Costituzione), la Corte dei conti è stata istituita come organo di controllo vòlto a garantire il rispetto della legittimità da parte degli atti amministrativi e della corretta gestione finanziaria» (Corte cost., 27 gennaio 1995, n. 29).

In particolare, «[c]on lo sviluppo del decentramento e l'istituzione delle regioni, che hanno portato alla moltiplicazione dei centri di spesa pubblica, la prassi giurisprudenziale e le leggi di attuazione della Costituzione hanno esteso l'ambito del controllo esercitato dalla Corte dei conti, per un verso, interpretandone le funzioni in senso espansivo come organo posto al servizio dello Stato-comunità, e non già soltanto dello Stato-governo, e, per altro verso, esaltandone il ruolo complessivo quale garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e, in particolare, della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell'efficacia, dell'efficienza e della economicità» (Corte cost. n. 29/1995 cit.).

• Il ruolo della Corte dei conti secondo il TUSP

Nell'ambito delle verifiche sull'attuazione delle previsioni del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, recante il "Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica" (TUSP) varie disposizioni prevedono il coinvolgimento della Corte dei conti:
- l'articolo 5 , rubricato "Oneri di motivazione analitica", prescrive l'invio dell'atto deliberativo di costituzione della società o di acquisizione della partecipazione societaria alla Corte dei conti ;
- l'articolo 11 , rubricato "Organi amministrativi e di controllo delle società a controllo pubblico", prescrive la trasmissione alla Corte dei conti della delibera adottata dall'assemblea della società a controllo pubblico che dispone che la società "sia amministrata da un consiglio di amministrazione composto da tre o cinque membri, ovvero che sia adottato uno dei sistemi alternativi di amministrazione e controllo previsti dai paragrafi 5 e 6 della sezione VI-bis del capo V del titolo V del libro V del codice civile" (comma 3 );
- l'articolo 14 , rubricato "Crisi d'impresa di società a partecipazione pubblica", prescrive la comunicazione alla Corte dei conti del "piano di risanamento" (comma 5);
- l'articolo 20 , rubricato "Razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche", prescrive la comunicazione alla Corte dei conti della non detenzione di partecipazioni societarie (cfr. comma 1), la messa a disposizione della Corte dei conti delle informazioni relative all'analisi dell'assetto complessivo delle società partecipate, nonché del piano di razionalizzazione (cfr. comma 3) e la trasmissione alla Corte dei conti del piano di razionalizzazione periodica della partecipazioni societarie (cfr. comma 4).

• La neo-introdotta attività di controllo della Corte dei conti sulle società a partecipazione pubblica

Con la legge 5 agosto 2022, n. 118 ("Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021") il legislatore ha modificato la disciplina dei controlli della Corte dei conti sulle società a partecipazione pubblica, intervenendo sul testo dell'articolo 5 del TUSP, il quale, con precipuo riferimento all'atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di Amministrazioni Pubbliche in società già costituite, impone oneri di motivazione analitica e, nel contempo, prevede l'invio dell'atto alla Corte dei conti.

In virtù della citata novità legislativa l'atto deliberativo de quo non è più trasmesso a «fini conoscitivi»: ai sensi del novellato comma 3 dell'articolo 5 la Corte dei conti «delibera» in ordine alla conformità dell'atto trasmesso a quanto disposto dai commi - non modificati - 1 e 2 del medesimo articolo 5, nonché dagli articoli 4 ("Finalità perseguibili mediante l'acquisizione e la gestione di partecipazioni pubbliche"), 7 ("Costituzione di società a partecipazione pubblica") e 8 ("Acquisto di partecipazioni in società già costituite"), «con particolare riguardo alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell'azione amministrativa », con l'ulteriore precisazione che in caso di mancata pronuncia entro il termine fissato «l'amministrazione può procedere alla costituzione della società o all'acquisto della partecipazione» oggetto dell'atto deliberativo trasmesso.

Con la novella del 2022 il legislatore ha intestato alla Corte dei conti una nuova funzione, individuando le Sezioni competenti al relativo esercizio, disciplinando la relativa procedura e fissando i parametri di riferimento.

• L'intervento di orientamento delle Sezioni Riunite della Corte dei conti

Con la recente delibera n. 16/2022/QMIG del 3 novembre 2022 le Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti si sono pronunciate sulla richiesta di pronunciamento di orientamento generale avanzata dalle Sezioni regionali di controllo per il Veneto (cfr. deliberazione n. 135/2022/QMIG del 4 ottobre 2022) e per l'Emilia-Romagna (cfr. deliberazione n. 124/2022/QMIG del 6 ottobre 2022) e vertente sulla natura della funzione assegnata alla Corte dei conti dalla legge n. 118 del 2022.

I dubbi sono stati ingenerati dall'utilizzo, per la qualificazione dell'attività demandata alla Corte dei conti, del termine «parere», di per sé evocativo dell'attività consultiva.

Come osservato dalle Sezioni Riunite, tale qualificazione, tuttavia, «presenta profili non del tutto in linea con la disciplina della generale funzione consultiva attribuita alla Corte dei conti (art. 7, comma 8, legge n. 131 del 2003) in virtù della quale gli enti territoriali possono chiedere pareri in materia di contabilità pubblica in ordine all'interpretazione, generale e astratta, di norme contabili e finanziarie»: l'attività consultiva è precipuamente finalizzata alla resa di un «parere nelle "materie di contabilità pubblica ", afferente […] all'interpretazione, generale e astratta, di norme del diritto contabile o finanziario, potenzialmente applicabili alla fattispecie prospettata»; «per l'espressione del parere da parte della magistratura contabile, è necessario che l'attività, amministrativa o negoziale, oggetto dell'istanza non sia stata già posta in essere dall'Amministrazione richiedente, essendo la funzione consultiva strumentale all'adozione di atti corretti dal punto di vista contabile (e del rispetto delle norme di finanza pubblica); la stessa non può portare ad avvallare ex post scelte già compiute, estrinsecantisi in atti già perfezionati o contratti già stipulati».

Le Sezioni Riunite hanno, altresì, osservato che la pronuncia di cui alla novella del 2022 «sembrerebbe presentare punti di contatto con le procedure, i tempi e gli effetti (in caso di superamento del termine) del controllo preventivo di legittimità. Tuttavia, in assenza di una chiara ed espressa previsione in tal senso, non appare possibile ricondurre la nuova funzione al controllo preventivo di legittimità, puntualmente disciplinato in ordine a tipologia di atti assoggettati, autorità emanante, procedura istruttoria, termini ed esiti dall'art. 3 della legge n. 20 del 1994 e norme ivi richiamate (su tutte, quelle degli artt. 17, e seguenti, del regio decreto n. 1214 del 1934). Peraltro, il controllo preventivo di legittimità interviene su un atto già perfetto, ma non efficace, mentre, nel caso di specie, l'esame appare incentrato su un atto già perfetto ed efficace, per il quale sussiste, nel lasso temporale concesso alla Corte per l'esame, e al massimo per sessanta giorni, un impedimento temporaneo alla sua esecuzione (stipula del contratto di costituzione societaria o di acquisto di partecipazioni) in conformità al principio generale di cui all'art. 21-quater, c. 1, della legge n. 241 del 1990».

Le Sezioni Riunite hanno, quindi, valorizzato una lettura della disciplina introdotta dalla legge n. 118 del 2022 «in chiave sistematica, considerando il complessivo ruolo assegnato alla Corte dei conti in materia di società a partecipazione pubblica»: la «qualificazione dell'esito della pronuncia in termini di parere, invero, appare funzionale all'obiettivo del legislatore di ottenere un vaglio tempestivo, da parte della Corte dei conti, sull'operazione di costituzione o acquisto della partecipazione societaria, senza, tuttavia, attribuire effetti preclusivi a quest'ultimo (diversamente, quindi, da quanto sarebbe accaduto in caso di richiamo agli schemi tipici del controllo preventivo di legittimità o al controllo successivo con effetti interdittivi)».

Conclusivamente, le Sezioni Riunite hanno ritenuto che l'articolo 5 del TUSP, come novellato, "postula l'espletamento di una peculiare attività di controllo di cui il legislatore individua i tempi, i parametri di riferimento e gli esiti".