Occupazione di suolo demaniale: irretroattiva la proroga per la rimozione dei manufatti amovibili contenuta nella legge di Bilancio 2019

L'articolo 1, comma 246, legge n. 145/2018, laddove ha previsto la proroga fino al 31 dicembre 2020 dei termini di scadenza della rimozione dei manufatti amovibili validamente autorizzati, non ha efficacia retroattiva, non essendo questa espressamente prevista dalla legge. Essa, pertanto, non ha modificato gli elementi costitutivi del reato (permanente) di occupazione di suolo demaniale marittimo, previsto dall'articolo 1161 del Codice della navigazione.
Così la Terza sezione penale della Cassazione che, con la sentenza n. 30423/2022, depositata il 2 agosto, pronunciandosi per la prima volta sul rapporto tra la norma di proroga contenuta nelle pieghe della legge di bilancio del 2019 ed il reato di occupazione di suolo demaniale che, all'articolo 1161 del Codice della navigazione, punisce con la pena dell'arresto fino a sei mesi o con l'ammenda fino a 516 euro, se il fatto non costituisce più grave reato, "chiunque arbitrariamente occupa uno spazio del demanio marittimo o aeronautico o delle zone portuali della navigazione interna, ne impedisce l'uso pubblico o vi fa innovazioni non autorizzate, ovvero non osserva i vincoli cui è assoggettata la proprietà privata nelle zone prossime al demanio marittimo od agli aeroporti".
La Corte di legittimità ha annullato con rinvio la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva assolto gli imputati, "perché il fatto non sussiste" dal reato di cui agli articoli 54 e 1161 del Codice della navigazione – commesso mediante l'istallazione di una struttura balneare in legno poi trasformata in sala ristorante su suolo demaniale – sul presupposto, oggi rinnegato dai Supremi giudici, della retroattività della citata norma extrapenale di favore che ha consento ai titolari di concessioni marittime di mantenere installati i manufatti amovibili (peraltro solo quelle validamente autorizzate) fino al 31 dicembre 2020.
Per i Supremi giudici non sussiste alcuna vicenda successoria mediata apprezzabile in favor rei agli effetti di cui all'articolo 2, comma 4, del Cp, essendosi la condotta di illecita occupazione – nella specie – già perfezionata sin dal dicembre 2017 (data di esecuzione del sequestro preventivo del manufatto abusivo, che non era stato rimosso al termine della stagione estiva 2015), ossia prima dell'entrata in vigore della disposizione di proroga dei termini per la rimozione dei manufatti abusivi, contenuta nella legge di bilancio 2019. L'occupazione contestata, dunque, resta "arbitraria", in quanto non legittimata da alcun titolo valido ed efficace (per riferimenti all'articolo 1161 del Codice della navigazione vedi Cassazione, Sezione III penale, n. 4763/2017, dep. 2018, Pipitone, Ced 272031 e Id., n. 31290/2019, Bellia, Ced 276290, secondo cui l'occupazione del suolo demaniale sulla base di un atto autorizzativo pluriennale per opere finalizzate alla gestione dell'attività balneare che si protragga oltre il termine della stagione estiva integra il reato di cui all'articolo 1161 del Codice della navigazione, atteso che l'esistenza di un titolo pluriennale abilitante esonera il concessionario dalla richiesta annuale, ma non esclude l'obbligo di rimuovere le strutture collocate sul demanio al termine del periodo di utilizzo previsto).

Il dictum: nessun effetto successorio favorevole al reo
Con l'articolo 1, comma 246, legge n. 145/2018 (legge di bilancio 2019) è stato concesso ai titolari delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico ricreativo e dei punti di approdo con medesime finalità turistico- ricreative, che utilizzino manufatti amovibili (come definiti dalla lettera e.5 dell'articolo 3, comma 1, del Dpr 380/2001), di "mantenere installati i predetti manufatti fino al 31 dicembre 2020, nelle more del riordino della materia previsto dall'articolo 1, comma 18, del Dl 194/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge 25/2010".
Come riconosce oggi la Suprema corte nella compiuta esegesi di tale norma, la disposizione de qua ha posto una proroga ex lege dei termini di scadenza della rimozione dei manufatti amovibili validamente autorizzati, per un periodo determinato senza che il legislatore abbia espressamente attribuito alcuna efficacia retroattiva al citato comma 246.
Pertanto – scandisce senza mezzi termini la Cassazione – non può trovare applicazione l'articolo 2 del Cp, in tema di successione di leggi penali nel tempo poiché la modificazione della norma extrapenale richiamata dalla disposizione incriminatrice esclude la punibilità del fatto precedentemente commesso solo se tale norma è integratrice di quella penale oppure ha essa stessa efficacia retroattiva (così Cassazione, Sezione III penale, n. 28681/2017, Peverelli, Ced 270335). Nessuna delle due condizioni suddette è stata riconosciuta oggi dalla sentenza in commento.
Invero, secondo il costante orientamento della giurisprudenza di legittimità in tema di successione di leggi penali nel tempo, il principio di retroattività della norma favorevole scolpito dall'articolo 2, comma 4, del Cp non si applica in caso di successione nel tempo di norme extrapenali integratrici del precetto penale che non incidano sulla struttura essenziale del reato e, quindi, sulla fattispecie tipica, ma comportano esclusivamente una variazione del contenuto del precetto, delineando la portata del comando (ad esempio Cassazione, Sezione V penale, n. 11905/2015, dep. 2016, Branchi, Ced 266474).
Ne consegue l'inedito principio di diritto enunciato oggi dalla Cassazione, secondo il quale gli elementi costitutivi del reato di cui all'articolo 1161 del Codice della navigazione – avente natura permanente (vedi già Cassazione, Sezione III penale, n. 15657/2008, Cavaliere, Ced 240151; Id., n. 6732/2019, Guazzolini, Ced 275837) – non sono stati modificati dall'articolo 1, comma 246, legge n. 145/2018.
Nessuna incidenza ha avuto, dunque, la novella legislativa de qua sul reato di occupazione abusiva, a fronte di una condotta illecita già perfezionatasi prima dell'entrata in vigore della norma di proroga dei termini di scadenza della rimozione dei manufatti amovibili validamente autorizzati fino al 31 dicembre 2020.