Green Public Procurement, la centralità del "ciclo di vita" della prestazione negli appalti verdi

"Un processo in cui le autorità pubbliche cercano di acquisire beni, servizi e opere con un ridotto impatto ambientale durante tutto il loro ciclo di vita rispetto ai beni, servizi e opere con la stessa funzione primaria che verrebbero altrimenti acquistati" COM (2008) 400.

Il Green Public Procurement (GPP), ovvero il "sistema di acquisti di beni e servizi ambientalmente preferibili", è lo strumento principale attraverso il quale le Pubbliche Amministrazioni introducono criteri ambientali nelle politiche di approvvigionamenti di beni e servizi. Attraverso il GPP esse possono contribuire a ridurre la pressione sul nostro pianeta e favorire il risparmio delle risorse optando per prodotti e servizi con migliori prestazioni ambientali.

Per le Pubbliche Amministrazioni il GPP è uno strumento di politica ambientale ma anche un metodo di ottimizzazione delle risorse pubbliche ed uno stimolo all'innovazione in campo ambientale. Il comportamento del consumatore P.A. può esercitare un notevole livello di influenza sui comportamenti di mercato dal lato dell'offerta, poiché i fornitori di prodotti e servizi saranno incentivati a ridurre il loro impatto ambientale al fine di mantenere il legame commerciale e quindi le possibilità di fornitura alla P.A..

Anche per le imprese che intendono fornire le Pubbliche Amministrazioni, il GPP riveste un ruolo cruciale. Esse devono necessariamente affrontare le pratiche di acquisto verdi e le difficoltà relative all'implementazione del GPP; difatti, nella cornice del GPP che vede come attore principale le Pubbliche Amministrazioni si collocano anche le realtà private, vale a dire il mondo imprenditoriale e delle organizzazioni private.

Il ricorso al GPP consente di valutare l' impatto di un prodotto durante tutto il suo ciclo di vita e a cosa succede quando non viene utilizzato.

Diversi sono i benefici ricavabili dall'applicazione delle norme ambientali da parte delle Pubbliche Amministrazioni. Si possono sintetizzare in quattro macro-benefici:

• BENEFICI AMBIENTALI: minor consumo di risorse naturali, minori emissioni di CO2, riduzione del consumo di energia, maggiore controllo delle sostanze pericolose nell'ambiente e maggiore consapevolezza ambientale tra gli utenti.
• BENEFICI SOCIALI: migliore qualità della vita, miglioramento generale degli standard dei prodotti per i consumatori privati e opportunità di sviluppo economico delle comunità locali e delle PMI.
• BENEFICI DI SVILUPPO ECONOMICO: creazione di nuovi posti di lavoro nella Green Economy, opportunità di innovazione tecnologica e il GPP come "innesco di mercato" per stimolare la domanda di prodotti verdi.
• BENEFICI DI RIDUZIONE DEI COSTI: risparmio di costi in termini di gestione dei rifiuti e prevenzione dell'inquinamento, risparmio di risorse ed energia e l'aumento della concorrenza riduce i prezzi delle tecnologie ambientali anche nel settore privato.
Attualmente nel nostro Paese si è in presenza di una trasformazione concettuale che "oscilla" la prevenzione, la gestione e l'integrazione ambientale. In particolare, si rileva una tendenza in prevalenza rivolta all'individuazione degli aspetti relativi alla prevenzione e a quelli di derivazione gestionale intesi in senso stretto.

In altri Stati, invece, emerge un approccio più indirizzato a prediligere una gestione integrata ed operativa attraverso l'adozione di misure o strumenti sostenibili. Lo strumento green promosso da tempo dal diritto euro unitario, che ne ha dedicato una specifica trattazione sia nel 1996 con il "Libro Verde sulla politica integrata dei prodotti", sia con il "Sesto Programma d'Azione in campo ambientale" – adottato con la Decisione del Parlamento europeo e del Consiglio del 22/07/02 n. 1600/2002/CE – può dirsi formalmente istituzionalizzato con la "Comunicazione interpretativa della Commissione Europea in merito al diritto comunitario degli appalti pubblici e alle possibilità di integrare considerazioni di carattere ambientale negli appalti pubblici" COM (2001) 274.

Dando seguito alle indicazioni della Commissione e della Corte di Giustizia, l'inserimento delle clausole c.d. "verdi" è entrato a pieno diritto nella legislazione comunitaria ed in particolare per quanto concerne la disciplina degli appalti pubblici, dapprima, attraverso la Direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi. Successivamente con la Direttiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici (la quale abroga la succitata e previgente Direttiva 2004/18/CE), il legislatore europeo, con particolare attenzione al Green Public Procurement, ne ha innovato ulteriormente i criteri di ricorribilità, introducendo il concetto del "ciclo di vita" del bene o del servizio, al fine di includervi tutti i costi ambientali derivanti dal processo di produzione, utilizzo e smaltimento finale.

La centralità della tutela ambientale nelle dinamiche del mercato e nella sua evoluzione viene confermata dal vigente Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. n. 50/2016 e ss.mm.ii.), così come recentemente riformato dal c.d. Decreto Semplificazioni (d.l. 16 luglio 2020, n. 76, recante "Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale", convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120 e dal successivo d.l. 31 maggio 2021, n. 77).

In particolare l' art. 95 , sesto comma, lettere a) e b) del nuovo Codice, con i nuovi criteri, basa la competizione tra le imprese su principi non più rivolti esclusivamente al mercato, bensì alle ricadute ambientali e sociali degli appalti pubblici. Cambia, pertanto, nelle procedure ad evidenza pubblica, la prospettiva di valutazione delle amministrazioni aggiudicatrici le quali, in sede di valutazione dell'offerta, sono chiamate ad effettuare valutazioni non solo e non più di tutela del mercato e della concorrenza, ma anche delle ricadute socio-ambientali dell'appalto. Il legislatore si preoccupa di fare in modo che queste valutazioni non siano libere né arbitrarie, ma siano vincolate a parametri oggettivi ed avvengano entro certi specifici limiti.

Con riferimento ai costi imputati alle esternalità ambientali, il nuovo Codice prevede che la valutazione avvenga secondo un metodo specifico basato su criteri oggettivi, verificabili e non discriminatori, accessibile a tutte le parti interessate e tali per cui i dati richiesti devono poter essere forniti con ragionevole sforzo da operatori economici normalmente diligenti, compresi gli operatori economici di altri Stati membri, di paesi terzi parti dell'AAP o di altri accordi internazionali che l'Unione europea è tenuta a rispettare o ratificati dall'Italia (art. 96, secondo comma).

In quest'ottica, in conformità con la normativa comunitaria, diviene centrale nel nuovo Codice "il ciclo di vita" della prestazione contrattuale ed i relativi costi, nei quali rientrano i costi di esternalità ambientali che possono includere i costi delle emissioni di gas a effetto serra e di altre sostanze inquinanti, nonché altri costi legati all'attenuazione dei cambiamenti climatici.

Il ciclo di vita, della prestazione contrattuale infatti, ai sensi dell'art. 95, secondo comma, del Codice Contratti Pubblici diviene il criterio di comparazione costo/efficacia sulla base del quale viene individuata l'offerta economicamente più vantaggiosa. Invero, stante il richiamo dagli artt. 95 e 96 del cit. Codice, tra i criteri di aggiudicazione dell'appalto, il ciclo di vita diviene il vero e proprio oggetto dell'appalto, in luogo del precedente oggetto dell'appalto che si esauriva nel contenuto materiale della prestazione oggetto di gara. In altri termini, per stabilire un collegamento tra criteri di aggiudicazione ed oggetto del contratto, l'amministrazione aggiudicatrice potrà legittimamente richiedere requisiti oppure prescrivere criteri di scelta riferiti a qualche fase del ciclo di vita dell'oggetto dell'appalto.

Per comprendere l'importanza del ricorso al green nella materia dei contratti pubblici e la natura giuridica attribuita al concetto per alcuni controverso, di "appalto verde", occorre chiarire che la tutela delle esigenze ambientali affonda le proprie radici non solo nelle direttive comunitarie già richiamate, ma anche e soprattutto in una più ampia politica ambientale ormai perseguita da anni dalle istituzioni europee, si pensi ad esempio alla c.d. "Strategia Europa 2020", attuata attraverso grandi orientamenti di politica economica dei paesi dell'UE e dell'Unione di cui alla Raccomandazione del Consiglio (UE) 2015/ 1184, nonché le linee direttive per le politiche dell'occupazione dei paesi dell'UE (cfr. decisione del Consiglio (UE) 2015/1848 ).

È necessario rilevare che le scelte pubbliche verdi si caratterizzano per l'attitudine a produrre esiti ulteriori e a cascata sugli operatori economici del mercato, in termini di incentivazione a trovare soluzioni produttive eco-efficienti, oltreché di guidare le preferenze dei consumatori, verso una lettura in chiave ecologica. Ciò spiega il motivo per il quale l'innovazione tecnologica, assume una posizione di preminenza nell'attuale scenario normativo, fungendo da presupposto per l'individuazione di soluzioni a basso impatto ambientale: essa diviene il mezzo attraverso il quale realizzare nuovi prodotti verdi. Ed è infatti proprio in quest'ottica che con riferimento specifico ai contratti pubblici, l'Unione europea promuove accanto ai c.d. Socially Responsible Public Procurement, ossia gli acquisti o appalti sociali, soprattutto il Green Public Procurement, c.d. "appalti verdi", diretti a realizzare la promozione e lo sviluppo sostenibile.

Di particolare importanza la novità del Codice dei Contratto Pubblici in riferimento alle variabili ambientali le quali possono ora riferirsi anche a componenti del ciclo produttivo oppure ai costi ambientali dello smaltimento a fine vita. Di particolare rilievo la previsione di cui all'art. 34, d.lgs. n. 50/2016 e ss.mm.ii. rubricato "Criteri di sostenibilità energetica ed ambientale", c.d. "Criteri Minimi Ambientali" (per brevitas, noti con l'acronimo di CAM), sebbene una statuizione legislativa in tal senso era già stata introdotta prima dell'entrata in vigore delle Direttive 2014/24/UE e 2014/23/UE, nel citato Collegato ambientale del 2015 (legge n. 221/ 2015) – recante "Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali" – di rendere obbligatorio il rispetto dei criteri ambientali minimi delineati nel PAN GPP. In specie nel suddetto Piano d'azione Nazionale confluivano volte a regolamentare nuove categorie di prodotti, tarati sulle potenzialità economico produttive del tessuto italiano.

Per CAM notoriamente si intendono i requisiti ambientali definiti per le varie fasi del processo di acquisto, volti a individuare la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale lungo il ciclo di vita, tenuto conto della disponibilità di mercato. I CAM sono definiti nell'ambito di quanto stabilito dal Piano per la sostenibilità ambientale dei consumi del settore della Pubblica Amministrazione e sono adottati con Decreto del Ministro dell'Ambiente della Tutela del Territorio e del mare.

Nel nostro ordinamento giuridico, l'efficacia dei CAM è stata assicurata grazie al succitato art. 34 del d.lgs. n. 50/2016 e ss.mm.ii. (rectius: Codice dei contratti Pubblici), che ne ha reso obbligatoria l'applicazione da parte di tutte le P.A. L'inserimento di tale obbligo garantisce che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell'obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nell'obiettivo di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, "circolari" e nel diffondere l'occupazione "verde".

Oltre alla valorizzazione della qualità ambientale e al rispetto dei criteri sociali, l'applicazione dei Criteri Ambientali Minimi risponde anche all'esigenza della Pubblica Amministrazione di razionalizzare i propri consumi, riducendone ove possibile la spesa.

Attualmente si registra l'adozione di CAM per ben diciotto categorie merceologiche di forniture ed affidamenti. Quest'ultimi, peraltro, sono aggiornati periodicamente sulla base dell'evoluzione tecnologica e di mercato, tenuto conto delle categorie individuate nel Piano d'azione nazionale del Green Public Procuremente definite "prioritarie" in base alla maturità del settore di riferimento, al volume di spesa pubblica e alle potenzialità in termini di riduzione degli impatti ambientali.

Il Green Public Procurement alla luce del PNRR è concepito come un approccio che consente alle stazioni appaltanti di tenere in considerazione i criteri minimi ambientali ovvero i criteri premianti (c.d. C.A.M.) in ogni fase del processo di acquisto, favorendo l'economia circolare, l'allocazione ottimale delle risorse e lo sviluppo dell'innovazione, e favorire dall'altra parte, le imprese, in possesso dei CAM - requisiti di tipo sociale, ambientale ed economico, volti a indirizzare le scelte della Pubblica Amministrazione, premiando quei beni, servizi, lavori a più elevato valore di sostenibilità.

I criteri ambientali minimi sono adottati in fase di definizione della procedura ad evidenza pubblica per:
• Selezione dei candidati: requisiti di qualificazione soggettiva atti a provare la capacità tecnica del candidato ad eseguire l'appalto in modo da recare i minori danni possibili all'ambiente.
• Specifiche tecniche: definiscono le caratteristiche previste per lavori, servizi o forniture. Tali caratteristiche possono inoltre riferirsi allo specifico processo o metodo di produzione o prestazione dei lavori, delle forniture o dei servizi richiesti, o a uno specifico processo per un'altra fase del loro ciclo di vita anche se questi fattori non sono parte del loro contenuto sostanziale, purché siano collegati all'oggetto dell'appalto e proporzionati al suo valore e ai suoi obiettivi".
• Criteri premianti: requisiti diretti a selezionare prodotti/servizi con prestazioni ambientali migliori di quelle garantite dalle specifiche tecniche, ai quali attribuire un punteggio tecnico ai fini dell'aggiudicazione secondo l'offerta al miglior rapporto qualità-prezzo.
• Clausole contrattuali: forniscono indicazioni per dare esecuzione all'affidamento o alla fornitura nel modo migliore dal punto di vista ambientale.

I vantaggi che derivano dall'applicazione dello strumento del GPP alla luce del PNRR potrebbero essere molteplici.

Per le stazioni appaltanti/ amministrazioni aggiudicatrici si rileva che canalizzare l'intera domanda delle Pubbliche Amministrazioni verso acquisti ambientalmente sostenibili può portare a diversi effetti positivi sia in ambito economico sia in ambito sociale: spinge la produzione industriale a prodotti ambientalmente preferibili, stimolando la concorrenza tra aziende sulle problematiche ambientali; favorisce la presa di coscienza da parte dei cittadini del rapporto tra prodotto ed ambiente; riduce le spese delle Pubbliche Amministrazioni grazie all'inferiorità dei costi di gestione ed all'uso di alcuni prodotti ambientalmente preferibili ed ottiene, quindi, una internalizzazione dei costi ambientali che si ripercuotono generalmente sull'Amministrazione Pubblica stessa.

Per le imprese si rileva che permette di rafforzare in maniera significativa gli stimoli esistenti in favore della ricerca e sviluppo e dell'innovazione. In particolare nel campo delle tecnologie ambientali; favorisce l'accrescimento delle competenze degli acquirenti pubblici, in quanto mette in prima linea la responsabilità e la capacità di ottimizzare da un punto di vista economico e non solo finanziario le scelte d'acquisto; stimola le imprese ad investire in R&S e a proporre soluzioni eco-innovative che possano soddisfare il committente pubblico o per esigenze specifiche o per effettuare proposte di offerta più competitive in risposta a requisiti di performance.

La domanda pubblica, in conclusione, può costituire, un importante punto di partenza per orientare l'offerta a qualificarsi verso l'eco-innovazione che rientra anche tra gli obiettivi strategici del Next Generation UE e del sopra richiamato PNRR, in quanto dovrà incoraggiare le imprese a misurare le performance ambientali.
La stessa innovazione, può rappresentare uno strumento chiave per migliorare le performance ambientali per le imprese e per l'intera economia.
Le aziende dovranno pertanto essere in grado, supportate dalla P.A., di creare valore condiviso integrando sia la variabile dell‘impatto sociale che ambientale nel proprio core business senza tralasciare l'obiettivo economico.
Per tutto ciò, "se vuoi beneficiare dei doni della natura devi adattarti ai suoi bisogni, alle sue regole e norme" (Shimon Peres).