L'implementazione dei processi di circular economy nel sistema di gestione dei rifiuti nell'Unione europea e principali criticità
Le dinamiche alla base di un'economia circolare non appartengono all'analisi economica di tipo tradizionale per il fatto che sistema economico e sistema ecologico non si trovano sullo stesso piano e non si scambiano risorse naturali, fattori di produzione, beni, servizi e rifiuti secondo correlazioni lineari
Com'è noto, non esistono correlazioni lineari tra sistema economico e sistema ecologico nella circular economy. Le dinamiche alla base di un'economia circolare non appartengono all'analisi economica di tipo tradizionale per il fatto che sistema economico e sistema ecologico non si trovano sullo stesso piano e non si scambiano risorse naturali, fattori di produzione, beni, servizi e rifiuti secondo correlazioni lineari.
In realtà, in ragione di questo nuovo paradigma, il sistema economico rappresenta un sottoinsieme del più ampio sistema-ambiente e sebbene disponga degli assets che questo ultimo gli mette a disposizione deve attenersi alle sue regole di funzionamento e ai suoi limiti fisici, biologici e climatici. Nel paper del 2018, elaborato dall'allora Ministero dell'Ambiente, in collaborazione con il MISE, il sistema economico globale viene definito come un "sistema chiuso" nel quale economia e ambiente sono connessi da una relazione circolare.
Se nel sistema lineare, si assiste a un one-way flow che dalla materia giunge al rifiuto, nella circular economy i prodotti di oggi sono le risorse di domani, in cui il valore dei materiali viene il più possibile mantenuto o recuperato secondo il principio della life extension i cui effetti vengono amplificati dai virtuosismi dell'ecodesign, in cui c'è una minimizzazione degli scarti e una significativa mitigazione degli impatti sull'ambiente.
La transizione verso un'economia circolare richiede un cambiamento culturale e strutturale; una profonda revisione e innovazione dei modelli di produzione, distribuzione e consumo, è al centro di questo cambiamento, con l'abbandono dell'economia lineare, il superamento dell'economia del riciclo e l'approdo all'economia circolare, passando per nuovi modelli di business e trasformazione dei rifiuti in risorse ad alto valore aggiunto.
In un sistema circolare dell'economia, caratterizzato da un elevato livello di stakeholders engagement e di condivisione delle informazioni, al concetto di rifiuto inteso come un problema si sostituisce la consapevolezza che il rifiuto rappresenti invece una risorsa preziosa.
A causa della sempre crescente propensione al consumo, l'economia eurounitaria è cresciuta al di sopra della propria produzione di materie prime. Per consentire il futuro sviluppo economico, l'Unione sta cercando di sviluppare un'economia sostenibile ed efficiente in termini di risorse. Questo percorso è enfatizzato dall'idea di "closing the loop", integrata nella legislazione europea da un pacchetto sull'economia circolare, incentrato sui concetti di prevenzione della produzione di rifiuti e recupero.
E' evidente che tali nuovi obiettivi implicano la necessità di effettuare cambiamenti significativi nella struttura del sistema di gestione dei rifiuti, che introducono nuove sfide come, ad esempio, l'aumento dei costi di gestione per gli utenti del sistema (i cittadini). Per valutare l'impatto di questi cambiamenti, alcuni studi condotti a livello europeo hanno adottato il sistema di tracciamento e quantificazione dei flussi di rifiuti, materiali ed energia, basato sulla valutazione del ciclo di vita (LCA) in funzione del tempo.
I risultati derivanti da detti studi mostrano come il recupero energetico dei rifiuti generi un reddito maggiore rispetto al recupero dei materiali, mentre i costi di sistema più bassi si riferiscono a uno scenario che combina il recupero di materia ed energia ed evita - nell'ipotesi gli impianti vengano costruiti con fondi pubblici - gli investimenti in impianti di smaltimento/recupero finale attraverso l'esternalizzazione di questo servizio.
I dati forniti dalla Commissione europea indicano che gran parte del fabbisogno di materie prime dell'industria eurounitaria è coperto dall'importazione; al riguardo, la Commissione ha lanciato l'iniziativa Materie Prime come risposta a questo problema, con l'obiettivo di garantire un approvvigionamento sostenibile di materie prime, sviluppare un'industria locale e limitare le importazioni.
Il percorso per recidere il legame tra consumo di energia e materiali e l'impatto ambientale della crescita economica è delineato nella Roadmap to a Resource Efficient Europe come parte della strategia Europa 2020, nella quale l'economia circolare è stata proposta come il migliore approccio per intraprendere una trasformazione dell'economia.
Attualmente le maggiori criticità connesse al complesso tema del sistema di gestione dei rifiuti nella circular economy sono correlate alle principali barriere che impediscono l'implementazione dei processi circolari nelle attività di raccolta, selezione, trattamento e riutilizzo dei rifiuti.
Oltre ai metalli, l'Unione europea dipende maggiormente dall'importazione di vettori energetici fossili che, negli ultimi vent'anni, risulta aumentata del 23%. Per affrontare questi problemi, l'Unione ha adottato il Pacchetto Clima-Energia 2020 e il Quadro per il Clima e l'Energia 2030, in linea con gli obiettivi a lungo termine definiti nella Roadmap per il passaggio a un'economia competitiva e a basse emissioni di carbonio nel 2050.
Lo sviluppo economico unionale deve affrontare, in input, il reperimento delle risorse e, in output, la generazione di grandi quantità di rifiuti che non rientrano nei cicli naturali stabiliti.
Secondo le stime fornite dal Parlamento europeo, l'Unione produce 2,5 miliardi di tonnellate di rifiuti all'anno, dei quali il 10% è rappresentato dai rifuti urbani. Secondo le recenti stime della Agenzia Europea dell'Ambiente, il 46% circa dei soli rifiuti urbani complessivamente prodotti a livello unionale viene riciclato o compostato. Non si hanno invece stime attendibili circa le attività di recupero o riciclo delle altre tipologie di rifiuti.
Tali dati testimoniano come l'economia eurounitaria perda notevoli quantità di risorse, in termini di potenziali materie prime secondarie.
Se è vero che una così grande quantità di rifiuti generati rappresenta un problema, è altrettanto vero che tali significative quantità, se gestite in un'ottica circolare, offrono l'opportunità di mitigare le criticità anzidette.
Al riguardo, il legislatore europeo ha compiuto i primi passi verso un'Europa efficiente dal punto di vista della gestione dei flussi di rifiuti generati, emanando dapprima la direttiva sulle discariche dei rifiuti poi la Direttiva quadro sui rifiuti e le relative modifiche, successivamente, il piano d'azione dell'UE per l'economia circolare e, da ultimo, il Pacchetto Rifiuti, che include le modifiche agli obiettivi di riutilizzo e riciclaggio per i rifiuti solidi urbani (60% entro il 2030 e 65% entro il 2035), gli obiettivi di smaltimento dei rifiuti solidi urbani (massimo 10% entro il 2035) e il riciclo dei rifiuti di imballaggio (70% entro il 2030).
Nell'ambito della analisi di sostenibilità dei sistemi di gestione dei rifiuti, la valutazione del ciclo di vita (LCA) ha acquisito un'importanza crescente anche in ragione delle condizioni poste dalla Direttiva Quadro sui Rifiuti nella parte in cui stabilisce che le potenziali deviazioni dal principio della gerarchia dei rifiuti, impotsa dal legislatore europeo, devono essere giustificate attraverso considerazioni sugli impatti a livello di ciclo di vita.
La Commissione Europea ha sottolineato come l'LCA sia il miglior quadro di riferimento per valutare i potenziali impatti ambientali dei prodotti e, in tal senso, una serie di approcci LCA per l'analisi dei sistemi di gestione dei rifiuti sono stati sviluppati e utilizzati per un'ampia gamma di analisi.
Con riferimento alla valutazione del ciclo di vita, esistono poche pubblicazioni con valutazioni combinate ambientali ed economiche, in quanto l'LCA viene solitamente eseguita separatamente dall'analisi economica. Al riguardo, il legislatore europeo si sta progressivamente orientando verso un approccio multidisciplinare che utilizza le risultanze dell'analisi dei temi ambientali (monitoraggio di tutti i flussi di massa e di energia) in campo economico. Più nel dettaglio, esistono degli studi riferiti all'analisi di modellazione di sistema basati sulla LCA, sviluppati per la valutazione della sostenibilità ambientale nei quali il quadro di riferimento per la tracciabilità dei rifiuti, dei materiali e dell'energia è stato utilizzato per l'analisi di nuovi scenari e ampliato in modo da comprendere anche gli aspetti economici dei sistemi di gestione dei rifiuti.
Oltre all'impatto ambientale ed economico, il sistema di gestione dei rifiuti ha anche un impatto sociale di non residuale importanza, atteso che esso rappresenta un'attività i cui costi devono essere sostenuti dagli utenti (cittadini) e, pertanto, la loro variazione rappresenta una questione economica che potrebbe accentuare o mitigare il problema dell' "accettazione sociale", con refluenze dirette sull'incremento o decremento dei costi di gestione dei rifiuti.
In questo contesto, la previsione delle quantità future di rifiuti è di cruciale importanza. Prendendo in considerazione, ad esempio, i rifiuti solidi urbani, il metodo comune per prevedere le loro quantità future tiene conto della crescita demografica e delle variazioni, nel lungo periodo, della quantità di rifiuti generati pro capite. Questo approccio piuttosto basico non tiene però conto né degli indicatori socio- economici, che influenzano la quantità di rifiuti solidi urbani generati e consentono, altresì, di ridurre significativamente l'errore di previsione, né del legal framework eurounitario.
Restringendo l'analisi ai singoli Stati membri dell'Unione, a livello locale, i policy makers devono decidere in quale direzione sviluppare un sistema di gestione dei rifiuti sul territorio. La responsabilità è ancor più gravosa per i decisori politici degli Stati membri più giovani dell'Unione, in quanto in ritardo rispetto agli altri Stati membri e quindi più esposti a maggiori variazioni nella composizione e nella quantità di rifiuti raccolti nel breve periodo.
Al di là degli obiettivi fissati dal legislatore europeo, la questione della sostenibilità economica del sistema di gestione dei rifiuti assume per i governi locali e regionali un ruolo decisivo in seno al processo decisionale per i policy makers locali.
Questo aspetto è ulteriormente enfatizzato dall'accettabilità sociale e, quindi, emerge ancora una volta l'importanza dell'impatto sociale del sistema di gestione dei rifiuti di cui i policy makers locali devono tener necessariamente conto, in quanto questi ultimi sono eletti dai cittadini che, allo stesso tempo, finanziano (tassazione) il sistema di gestione dei rifiuti.
Ciò detto, l'adozione di un modello di analisi basato sulla LCA - strumento di valutazione dell'impatto ambientale riconosciuto a livello eurounitario - può rilevarsi efficace in quanto mette a sistema le valutazioni tecnico- economiche e la valutazione d'impatto ambientale e consente, peraltro, di giustificare le deviazioni dal principio di gerarchia dei rifiuti imposto dal legislatore europeo.
In altri termini, tale approccio consente ai decisori politici, a livello locale, di condurre un'adeguata analisi economica del sistema, valutando i relativi costi e ricavi e le variazioni di questi ultimi in funzione del tempo senza però trascurare l'impatto socio-economico, in quanto qualsiasi cambiamento in un sistema complesso (come il sistema di gestione dei rifiuti) determina un aumento dei costi, che deve essere sostenuto dagli utenti del sistema (cioè i cittadini) attraverso la tassazione.
Con riferimento alle variazioni dei costi e ricavi del sistema, attraverso l'approccio LCA, i policy makers locali potranno, ad esempio, valutare gli investimenti da sostenere per conseguire un elevato grado di separazione primaria e secondaria dei rifiuti e per il loro recupero energetico, nell'ottica della sostenibilità economica nel lungo periodo.È evidente che i cambiamenti legislativi e socio-economici determinano trasformazioni inevitabili nella struttura dei rifiuti urbani, che si traduce in un aumento del costo del servizio di gestione dei rifiuti a carico dei cittadini.
Questo impatto socio-economico può essere però mitigato attraverso una pianificazione intelligente del sistema e un'integrazione parallela delle tecnologie di recupero di energia e materiali, capace di ridurre i costi del sistema di gestione dei rifiuti, aumentando così l'accettabilità sociale di tali cambiamenti.
In linea con la legislazione eurounitaria, che enfatizza il recupero dei materiali, l'integrazione della tecnologia volta a massimizzare il recupero di materia e di energia può contribuire a una trasformazione dell'economia esistente in un'economia a bassa emissione di carbonio, più competitiva ed efficiente nell'uso delle risorse, nell'ottica di un'economia circolare.
Taluni autori ritengono che, in questo periodo di transizione verso un'economia più sostenibile, dal punto di vista della gestione dei rifiuti, sarebbe auspicabile progettare sistemi caratterizzati da costi di investimento più bassi, che si affidino maggiormente ai mercati, in quanto ciò li renderebbe meno sensibili alle variazioni di quantità e qualità dei rifiuti. In queste circostanze, secondo tali autori, affidarsi ai mercati per i materiali, l'energia e i servizi di gestione dei rifiuti è un'opzione più sicura rispetto alla realizzazione di impianti capital-intensive, come, ad esempio, i termovalorizzatori.
In futuro, non v'è dubbio che - sulla base di questo nuovo approccio metodologico, che combina aspetti socio-ecomomici, ambientali e tecnologici - la sostenibilità economica, riferita a ciascuna delle tecnologie utililizzate, verrà analizzata in relazione alla variazione delle quantità di rifiuti trattati, che potrebbe contribuire all'ottimizzazione del sistema di gestione dei rifiuti nel suo complesso.
*di Marco Letizi Avvocato, Dottore Commercialista e Revisore LegalePhD Researcher presso il dipartimento di Management della facoltà di Economia dell'Università "La Sapienza" di RomaAdvisor delle Nazioni Unite, della Commissione europea e del Consiglio d'EuropaAutore
