Fotovoltaico e Agrovoltaico: un nuovo mercato di @50 nuovi GW - Analisi dei principali provvedimenti e semplificazioni autorizzative introdotte in Italia

Con l'ambizioso obiettivo di diventare il primo continente a impatto zero sul clima, l'UE attraverso il Green Deal ha preso l'impegno di ridurre le emissioni di CO2 del 55% entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990, per conseguire l'obiettivo della neutralità climatica entro il 2050.

Il Piano Nazionale Integrato per l'Energia e il Clima (PNIEC) prevede che entro il 2030 siano istallati circa 50 GW di nuovi impianti fotovoltaici, quindi con una media di circa 6 GW all'anno. Secondo una stima di Italia Solare, se si agevolasse lo sviluppo di impianti agrovoltaici anche solo sullo 0,32% dei terreni agricoli italiani, si riuscirebbe a soddisfare il 50% degli obiettivi del PNIEC.

Il PNRR ha previsto quasi 6o miliardi di euro di risorse per la "Rivoluzione verde e transizione ecologica" (la missione 2) di cui circa 24 da destinare a rinnovabili, idrogeno, reti e mobilità sostenibile. Tra le tecnologie espressamente citate nel documento approvato dalla UE vi sono il fotovoltaico e l'agrovoltaico, al quale ultimo sono attribuiti euro 1,5 miliardi.

Per far "cadere a terra" questi finanziamenti occorre ricordare che la Commissione Europea ha condizionato la loro erogazione all'adozione di una serie di provvedimenti, volti a rimuovere gli ostacoli che storicamente gli investitori hanno incontrato nel realizzare progetti FER nel nostro Paese. La Commissione ha infatti acceso i riflettori sulla complessità e lunghezza delle procedure autorizzative italiane, tristemente note agli addetti ai lavori, privati imprenditori i cui progetti dipendono da autorizzazioni o pareri che devono essere rilasciati dalla PA.

Per dare una risposta concreta alle condizioni poste dalla UE, il Governo italiano ha approvato il Decreto Semplificazioni (d.l. 77/2021) che, appunto, contiene una serie di misure di semplificazione che incidono in alcuni dei settori oggetto del PNRR (tra i quali la transizione ecologica, le opere pubbliche, etc.). Nel processo di conversione in legge di tale Decreto il testo è stato modificato ed integrato dalla Camera dei Deputati, che l'ha approvato il 23 luglio u.s., e che ora è al vaglio del Senato.

L'uso del territorio e in particolare delle aree agricole per sviluppare le fonti rinnovabili ha avuto un'evoluzione tumultuosa nel primo decennio del secolo: ricordiamo la corsa agli incentivi erogati a favore degli impianti fotovoltaici (i famosi "conti energia") poi repentinamente bloccati dal d.lgs. 28/2011, che sancì la fine degli incentivi per gli impianti fotovoltaici installati su suolo agricolo, sulla scorta delle preoccupazioni legate alla massiva occupazione del territorio e alla sottrazione dei terreni coltivabili all'agricoltura.

Il tema dell'occupazione del suolo agricolo torna ora sotto i riflettori con i sistemi agrovoltaici, che sono capaci di non compromettere la coltivazione dei terreni sottostanti i moduli fotovoltaici. Infatti, nei sistemi agrovoltaici i pannelli sono montati ad una certa altezza e consentono una buona resa del terreno in determinate coltivazioni in cui l'ombreggiamento prodotto dai pannelli è anche funzionale alla produttività, contribuendo anzi a ridurre il fabbisogno idrico di alcune colture.

Insomma, sembra che l'esigenza dello sviluppo delle FER e la già esistente (e corretta) sensibilità per la tutela del suolo agricolo possano trovare un nuovo e interessante punto di incontro. Andiamo per gradi.

In attesa di confrontarci con il testo che emergerà dal dibattito parlamentare, vediamo quali sono i tratti salienti del provvedimento e, in particolare, le misure di semplificazione in materia di autorizzazione alla costruzione di impianti fotovoltaici/agrovoltaici:

1.Semplificazioni in materia di autorizzazioni

a.l'installazione di pannelli fotovoltaici solari e termici sul tetto degli edifici è consentita senza la previa acquisizione di atti amministrativi di assenso.

b.Gli interventi da realizzare sugli impianti fotovoltaici in esercizio (anche di grandi dimensioni) che non comportano variazioni delle dimensioni, dell'area e delle opere connesse, sono qualificabili come modifiche non sostanziali e sottoposte alla sola comunicazione al Comune, anche se consistenti nella modifica della soluzione tecnologica utilizzata, a prescindere dalla potenza elettrica risultante a seguito dell'intervento.

c.La PAS: è stata prevista la procedura abilitativa semplificata:

i.per tutti gli impianti fotovoltaici, di potenza fino a 50 kW;

ii.per gli impianti fotovoltaici di potenza sino a 20 MW (che nel testo originario erano 10MW) purché localizzati in area a destinazione industriale, produttiva o commerciale; in sede referente, la norma è stata estesa anche agli impianti ubicati in discariche o cave, ove sia stata completata l'attività di recupero e di ripristino ambientale.

d.L'Autorizzazione Unica: per gli impianti FER (ivi incluse anche le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione ed esercizio degli stessi) localizzati in aree confinanti con aree tutelate dalla normativa paesaggistica ai sensi del decreto legislativo n. 42/2004 (Codice dei beni culturali) il Decreto Semplificazioni statuisce che il Ministero della cultura si esprime nell'ambito della Conferenza di servizi con parere obbligatorio MA non vincolante; decorso inutilmente il termine per l'espressione del parere, l'amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione e il rappresentante del Ministero della cultura non può attivare i rimedi amministrativi, previsti dalla normativa vigente (art. 14-quinquies della legge n. 241/1990) avverso la determinazione di conclusione della Conferenza.

2.Valutazione di Impatto Ambientale (VIA):

a.Verifica di assoggettabilità a VIA (screening): per gli impianti fotovoltaici fino a 10 MW purché realizzati all'interno delle aree dei siti di interesse nazionale, in aree interessate da impianti industriali per la produzione di energia da fonti convenzionali ovvero in aree classificate come industriali, le soglie per la verifica di assoggettabilità alla valutazione di impatto ambientale "si intendono" elevate a 10 MW.

b.VIA statale: ai fini della procedura di VIA viene stabilita la competenza statale unicamente per gli impianti fotovoltaici di potenza superiore a 10 MW.

c.Non è invece necessaria la VIA per gli impianti di accumulo elettrochimico (batterie) di tipo "stand-alone" (destinati al mero accumulo o al consumo locale); inoltre viene previsto che in caso di mancata definizione dell'intesa con la regione o le regioni interessate per il rilascio dell'autorizzazione unica, il comitato inter-istituzionale può provvedere entro i novanta giorni successivi alla conclusione dell'istruttoria.

3.Accesso agli incentivi per gli impianti agrovoltaici

L'art. 31, comma 5, specifica che gli impianti agrovoltaici che adottino soluzioni integrate con montaggio verticale dei moduli ed altre condizioni ivi indicate (comunque in modo da non compromettere la continuità delle attività di coltivazione agricola e pastorale) possono accedere agli incentivi statali erogati agli impianti fotovoltaici in deroga al divieto generale stabilito dal d.lgs. 28/2011 di accesso agli incentivi per gli impianti solari fotovoltaici con moduli collocati a terra in aree agricole.

4.Dichiarazione di pubblica utilità

L'art. 18 prevede che gli interventi necessari alla realizzazione dei progetti strategici per la transizione energetica del Paese inclusi nel PNRR e al raggiungimento degli obiettivi fissati nel PNIEC, come individuati nell'allegato I-bis del d.lgs. 152/2006, e le opere connesse a tali interventi costituiscono interventi di pubblica utilità, indifferibili e urgenti.

L'art. 18-bis, introdotto in sede referente, prevede che, per le opere del citato Allegato I-bis, nei procedimenti disciplinati dal D.P.R. 327/2001 (testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità), le regioni sono tenute ad esprimere l'intesa entro 30 giorni dalla positiva conclusione della Conferenza dei servizi, al fine di consentire all'Autorità competente il rilascio del provvedimento finale.

• In merito alla dichiarazione di pubblica utilità (disciplinata dagli artt. 12-14 del D.P.R. 327/2001), si ricorda che essa attribuisce alle opere, anche private, la natura giuridica di opera pubblica e costituisce presupposto per eventuali procedure espropriative.

Relativamente alla dichiarazione di indifferibilità ed urgenza si ricorda che essa costituisce il presupposto di legittimità del provvedimento d'occupazione d'urgenza (v. art. 22-bis del D.P.R. 327/2001).

PRIME RIFLESSIONI

Il quadro normativo appena esaminato – complesso e in corso di evoluzione - apre a nuovi interessanti scenari sia per il settore fotovoltaico (anche per gli impianti esistenti) sia per quello agrovoltaico. In primissima analisi, si prospettano le seguenti potenzialità/opportunità.

1.quanto agli impianti fotovoltaici già esistenti, l'aumento della loro potenza, per esempio utilizzando tecnologie più moderne ed efficienti, può essere realizzato con una semplice comunicazione al Comune;

2.quanto al nuovo settore agrovoltaico, con riferimento agli impianti fotovoltaici per i quali gli incentivi non siano più operanti o che siano stati realizzati in grid parity, uno spunto interessante è offerto dalla potenzialità offerta dalle recenti norme, trasformando in agrovoltaici gli impianti fotovoltaici predetti, fatto che consentirebbe la valorizzazione agricola del terreno sottostante agli stessi, con l'accesso agli incentivi per gli impianti agrovoltaici previsti dal combinato disposto del Decreto Semplificazioni e del decreto FER1 (decreto 4.7.2019).

Deve poi essere valutato l'effetto moltiplicatore derivante dagli aiuti previsti a vario titolo dal PNRR: solo come esempio, si consideri che per gli investimenti destinati allo sviluppo dell'agrovoltaico sono previsti complessivamente Euro 1,1 miliardi tra contributi a fondo perduto e prestiti agevolati. Con riferimento a questi ultimi, in particolare, si prevede "un'alternativa al finanziamento" (..) con "la concessione di una forma di incentivo sull'energia prodotta, per ridurre il rischio di mercato, bilanciato da una riduzione del contributo iniziale. Sarà promosso anche l'abbinamento del finanziamento a forme di PPA (power purchase agreement) con i grandi consumatori di energia".

* a cura di Maria Juan Parra e Stefano Zappalà , Jiuridicum avvocati associati

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