Consiglio di Stato advisory board delle Istituzioni del Paese su questioni di massima

Secondo il dettato costituzionale il Consiglio di Stato è organo di "tutela" della giustizia amministrativa ma anche di "consulenza" giuridico-amministrativa. In particolare ai pareri obbligatori si affiancano i pareri facoltativi, i quali possono essere diretti o all'esame di atti normativi per cui non è obbligatoria la richiesta di parere al Consiglio di Stato o a risolvere questioni concernenti l'interpretazione o l'applicazione del diritto; in questo caso prendendo la forma di "quesiti" sulla corretta interpretazione delle norme giuridiche.

Questi pareri hanno una funzione di ausilio tecnico-giuridico che invero è certamente indispensabile per indirizzare l'attività di amministrazione attiva nell'alveo della legittimità e della buona amministrazione. Tuttavia dopo le modifiche introdotte dal legislatore nel 1997 – ha chiarito in Adunanza la prima sezione del Consiglio di Stato (par.01984 del 28 dicembre 2021) - il parere facoltativo può riguardare solo le attività che più incisivamente impegnano l'azione del Governo o degli altri organi di maggior rilevanza dello Stato-ordinamento. Non può essere attivato da una mera pretesa o esigenza dell'amministrazione interessata, la quale, al contrario, deve esporre, nella sua richiesta di consulenza, i "rilevanti motivi" di interesse pubblico strumentali alle attività fondamentali o comunque più significative, che quasi "impongono" il ricorso al parere facoltativo; il quale, altrimenti, andrebbe ad "accavallarsi" ad esclusiva autonomia e responsabilità dirigenziale.

Le "questioni di massima" - Nell'esercizio dell'attività consultiva, il Consiglio di Stato, quale organo di consulenza imparziale e terzo dello Stato-ordinamento e non dello Stato apparato, non è destinato dunque a supportare le scelte decisionali delle Amministrazioni, quante volte esse ritengano, a loro discrezione, di avvalersi della consulenza del Consiglio stesso. Ciò, dal momento che la funzione consultiva svolta nell'interesse non dell'Ordinamento generale ma dell'Amministrazione assistita, compete all'Avvocatura dello Stato. Il Consiglio di Stato fornisce il proprio parere solo su "questioni di massima", la cui soluzione potrà guidare la successiva azione amministrativa nel suo futuro esplicarsi.

Le attribuzioni dell'Avvocatura dello Stato - In altre parole va esclusa la possibilità di emettere pareri su aspetti "minimali" relativi a un ordinario segmento del procedimento amministrativo. Ciò in quanto il supporto consultivo del Consiglio di Stato, da un lato, non può e non deve sostituirsi all'amministrazione nel dovere di provvedere e, dall'altro, non può invadere l'ambito di operatività delle attribuzioni dell'Avvocatura dello Stato nella sua funzione generale di consulenza alle pubbliche amministrazioni.

Il ruolo del Consiglio di Stato quale "advisory board"- Quanto esposto si rivela pienamente coerente con l'idea di un'evoluzione sostanziale delle funzioni consultive del Consiglio di Stato di cui all'articolo 100 della Costituzione e con la necessità di inquadrare le funzioni sue consultive in una visione sistemica e al passo coi tempi; confermando il ruolo del Consiglio di Stato quale "advisory board" delle Istituzioni del Paese anche in un ordinamento profondamente innovato e pluralizzato. Così ragionando, le funzioni consultive del Consiglio di Stato si rivolgono oltre che a singoli atti, anche a sostenere i processi di riforma, accompagnandoli in tutte le loro fasi e indipendentemente dalla natura degli atti di attuazione; fornendo sostegno consultivo ai soggetti responsabili dell'attività di implementazione.

Pareri e controversie giurisdizionali - Va poi aggiunto che deve essere esclusa la possibilità di richiedere pareri facoltativi su materie o fattispecie per le quali già siano pendenti o in corso di attivazione controversie giurisdizionali. Deve difatti essere evidenziato che in presenza di contrasti interpretativi già insorti, la richiesta di parere è inammissibile. Si evince come l'attività consultiva, di tipo facoltativo, non può richiedersi quando vada a incidere, direttamente o indirettamente, su un contenzioso in atto o potenziale, avente lo stesso oggetto del quesito posto dall'amministrazione richiedente. E ciò perché a ben vedere in tali casi l'esercizio della funzione consultiva potrebbe dar luogo a indebite "sovrapposizioni", con potenziale vero e proprio vulnus ai principi di imparzialità del giudice e di parità fra le parti. Canoni sanciti espressamente a livello costituzionale dall'articolo 111 della Carta Fondamentale. Per garantire il corretto equilibrio istituzionale, va pertanto esclusa la possibilità di formalizzare pareri facoltativi su materie o questioni per le quali siano stati avviati o in corso di avvio contenziosi legali.