Decreto Semplificazioni bis. Le novità in materia ambientale

Risale al 30 luglio scorso la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della Legge 29 luglio 2021, n. 108, che ha convertito, con talune modificazioni, il Decreto Legge 31 maggio 2021, n. 77, noto con il nome di ‘Decreto Semplificazioni bis', recante "Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure".

Il testo, che nella formulazione finale è in vigore dal giorno successivo alla pubblicazione (e cioè dal 31 luglio scorso), costituisce, come anticipato dalla epigrafe, il primo provvedimento di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), programma (ambizioso) di rinascita del nostro Paese. In particolare, esso definisce il sistema di governance del predetto piano e, al contempo, introduce una serie di misure volte a dare impulso agli investimenti, accelerare l'iter di realizzazione delle opere, snellire le procedure e rafforzare la capacità amministrativa della P.A. in diversi ambiti, che, incidendo su settori oggetto del PNRR, ne favoriscono la realizzazione.

Va precisato che accanto agli obiettivi del PNRR il Legislatore pone (all'art. 1 del Decreto) anche quelli del Piano Nazionale per gli Investimenti complementari di cui al D.L. 6.05.2021, n. 59 (PNC)e del Piano Nazionale Integrato per l'Energia ed il Clima 2030 di cui al Regolamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo e del Consiglio dell'11.12.2018 (PNIEC), tutti assoggettati, per lo più, al medesimo quadro normativo introdotto dal Decreto in parola al fine di agevolare la realizzazione dei traguardi ed obiettivi ivi contenuti.

Detta disciplina occupa tutta la Parte I del Decreto (artt. da 1 a 16), mentre nella Parte II "Disposizioni di accelerazione e snellimento delle procedure e di rafforzamento della capacità amministrativa" (artt. da 17 a 67), è possibile individuare cinque principali aree di intervento:

1. il settore della transizione ecologica, con modifiche in materia di ambiente (in particolare delle procedure di valutazione dell'impatto ambientale), economia circolare, fonti rinnovabili ed efficientamento energetico;

2. il settore della transizione digitale, con importanti semplificazioni per l'installazione di infrastrutture per la rete mobile e fissa;

3. il settore delle infrastrutture e dei contratti pubblici, con la proroga sino al 30 giugno 2023 di diverse misure introdotte dal D.L. n. 76/2020 (cd. "Decreto Semplificazioni") e dal D.L. n. 32/2019 (cd. "Sblocca Cantieri"). Il nuovo decreto interviene, tra l'altro, nuovamente sulla delicata questione del subappalto ed introduce specifiche disposizioni relative alle procedure afferenti agli investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e dal PNC;

4. il "Mezzogiorno", con interventi sulla disciplina delle Zone Economiche Speciali ("ZES");

5. il procedimento amministrativo con alcune modifiche alla Legge 241/1990, laddove è stato previsto il rafforzamento dell'istituto dei poteri sostitutivi e di quello del silenzio assenso – che viene ora certificato, su richiesta dell'interessato, da apposita attestazione e, in mancanza, da dichiarazione sostitutiva ex art. 47 D.P.R. 445/2000 - nonché la riduzione, da 18 a 12 mesi, del termine per l'esercizio del potere di annullamento d'ufficio.

Per completezza, prima di affrontare i temi di interesse, è bene ricordare che nel frattempo è intervenuta anche la Legge 6 agosto 2021, n. 113, di conversione con modificazioni del Decreto Legge 9 giugno 2021, n. 80 ("Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia", cd. Decreto Reclutamento), che ha già innovato in qualche punto la disciplina introdotta dal Decreto in esame.

Settore green: breve sintesi delle principali novità in materia di ambiente (artt. 17-29)

Con riferimento alle modifiche apportate alle ‘procedure ambientali', occorre premettere che le disposizioni contenute nel Titolo I della Parte II del Decreto (artt. 17-29) si pongono principalmente due obiettivi:

- integrare la disciplina prevista per la valutazione ambientale dei progetti del PNIEC al fine di ricomprendervi anche la valutazione dei progetti per l'attuazione del PNRR e potenziarne l'azione;

- semplificare la disciplina in materia di VIA e VAS, prevista dal Codice dell'Ambiente (Dlgs n. 152/06).Invero, a tali fini, l'art. 17 – ad apertura del Titolo in commento – innovando l'art. 8 del Codice dell'Ambiente estende l'ambito di attività della Commissione tecnica PNIEC (introdotta dal Decreto Semplificazioni 2020) anche alla valutazione ambientale di competenza statale dei progetti ricompresi in tutti e tre i Piani sopra menzionati (ivi espressamente indicati), assumendo la nuova denominazione di "Commissione Tecnica PNRR-PNIEC".

La norma – una di quelle che è già stata modificata dalla Legge 6 agosto 2021, n. 113 di conversione del Decreto Legge 9 giungo 2021, n. 80 - declina nel dettaglio le regole per la formazione di questa Commissione, posta alle dipendenze (funzionali) del Ministero della transizione ecologica (MiTE), che sarà costituita da un massimo di quaranta unità che lavoreranno a tempo pieno per lo svolgimento dell'attività assegnatale, superando, nell'auspicio dell'estensore, le criticità connesse alle modalità di funzionamento della Commissione ‘ordinaria' VIA-VAS.

Finalizzato ad accelerare l'attuazione del PNRR è anche l 'art. 18 che ha sostituito il comma 2-bis dell'art. 7 del Codice dell'Ambiente con una disposizione che attribuisce natura di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza alle opere, impianti ed infrastrutture necessari
(i) alla realizzazione dei progetti ritenuti strategici per la transizione energetica del Paese inclusi nel PNRR e
(ii) al raggiungimento degli obiettivi fissati dal PNIEC, come risultanti dall'Allegato I al Decreto, destinato a diventare l'Allegato I-bis del Codice dell'Ambiente.

La norma in esame costituisce una previsione molto importante in quanto intende dare priorità all'attuazione della transizione energetica del Paese, risolvendo in radice il tema della ‘individuazione delle aree non idonee' disciplinato dai previgenti commi 2-bis e 2-ter dell'art. 7 citato. Tuttavia, segnaliamo che riferendosi unicamente a PNRR e PNIEC, la novella sembra escludere dalla disciplina di favore gli obiettivi del Piano Nazionale per gli Investimenti complementari di cui al D.L. 6.05.2021, n. 59.

Di sicuro rilievo è anche la disposizione introdotta, solo in sede di conversione del Decreto, volta ad introdurre, nell'art. 6 del Codice dell'Ambiente, il comma 9-bis avente il seguente tenore "Nell'ambito dei progetti già autorizzati, per le varianti progettuali legate a modifiche, estensioni e adeguamenti tecnici non sostanziali che non comportino impatti ambientali significativi e negativi si applica la procedura di cui al comma 9".

Come noto a sensi dell' art. 5 del Codice dell'Ambiente , per "modifica sostanziale" si intende "la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell'impianto, dell'opera o dell'infrastruttura o del progetto che, secondo l'autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull'ambiente o sulla salute umana" (comma 1, lett. l-bis) e che per "impatti ambientali" si intendono gli "effetti significativi, diretti e indiretti, di un piano, di un programma o di un progetto, sui seguenti fattori: popolazione e salute umana; biodiversità, con particolare attenzione alle specie e agli habitat protetti in virtù della direttiva 92/43/CEE e della direttiva 2009/147/CE; territorio, suolo, acqua, aria e clima; beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio; interazione tra i fattori sopra elencati. Negli impatti ambientali rientrano gli effetti derivanti dalla vulnerabilità del progetto a rischio di gravi incidenti o calamità pertinenti il progetto medesimo" (comma 1, lett. c).

La valutazione di ‘sostanzialità' delle variazioni è svolta sempre dalla Autorità competente, alla quale spetterà, da quanto è dato dedursi dal rinvio alla "procedura del comma 9" del novellato art. 6, l'onere di stabilire – in base ad adeguati elementi informativi - se la "variante progettuale" sia o meno da assoggettarsi a verifica di assoggettabilità a VIA o VIA.

Attraverso l'art. 19 il Decreto interviene sul Codice dell'Ambiente, apportando modifiche ai termini e alla disciplina relativi al procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA (art. 19) e alla consultazione preventiva (art. 20). In particolare, la norma prevede disposizioni sia per accelerare le procedure di screening, sia per facilitare il confronto tra P.A. e proponente, con l'obiettivo di deflazionare il carico burocratico.

Con l'art. 20 il Legislatore introduce la "nuova disciplina" della VIA di competenza statale di cui all'art. 25 Codice dell'Ambiente, prevedendone pure specifici adattamenti per i progetti inclusi nei tre Piani summenzionati.Nel dettaglio, la disposizione prevede che:

- in via ordinaria, per tutti i procedimenti VIA, il relativo provvedimento venga adottato dall'autorità competente entro il termine di sessanta giorni – eventualmente prorogabile di ulteriori trenta giorni in caso di particolare complessità – dalla conclusione della fase di consultazione (disciplinato dall'art. 24 Codice Ambiente, anch'esso oggetto di modifica), previa acquisizione "del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura" entro il termine di trenta giorni;

- con riferimento ai progetti ricompresi nei Piani strategici sopra ricordati, invece, la Commissione Tecnica PNRR-PNIEC, detta anche ‘fast track', debba esprimersi entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione, predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del MiTE dovrà adottare il provvedimento conclusivo, previa acquisizione – anche in questo caso - del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura, da rilasciarsi entro venti giorni. Nei casi in cui i termini per la conclusione del procedimento non siano rispettati al proponente spetta un rimborso del 50% dei diritti di istruttoria, da iscriversi in apposito capitolo a tale fine istituito.

- In entrambe le ipotesi, in caso di inerzia nella conclusione del procedimento:odelle Commissioni tecniche, il titolare del potere sostitutivo, nominato ai sensi dell'art. 2 della L. 241/1990 (anch'esso modificato, dall'art. 61 del Decreto), deve provvedere entro i successivi trenta giorni, acquisito – nel caso in cui la commissione non si sia pronunciata - il parere che l'ISPRA deve rilasciare entro trenta giorni;odel direttore generale del MiTE o di quello competente del Ministero della Cultura, il titolare del potere sostitutivo, anch'esso nominato a sensi dell'art. 2 citato, deve provvedere entro i successivi trenta giorni.

Da ultimo, la norma dispone che, nel caso in cui gli elaborati progettuali siano sviluppati "a un livello che consenta la compiuta redazione della relazione paesaggistica", il provvedimento conclusivo comprende l'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 146 del D.Lgs. 42/2004.

Attraverso l' art. 21 il Decreto ridefinisce i termini per la verifica dell'istanza di VIA (art. 23 Codice dell'Ambiente) e per l'eventuale richiesta di documentazione integrativa, tutti divenuti perentori, mentre dimezza – con limitato riferimento ai progetti PNRR-PNIEC – quelli relativi alla procedura di consultazione del pubblico (art. 24 Codice dell'Ambiente).

Anche l' art. 22 si propone di introdurre una "nuova disciplina" relativa al rilascio del provvedimento unico ambientale ("PUA") di cui all'art. 27 Codice dell'Ambiente, previsto per i procedimenti di competenza statale nei quali il proponente può richiedere all'autorità competente che il rilascio della VIA avvenga in un unico provvedimento comprensivo anche delle (altre) autorizzazioni ambientali (tra cui, ad esempio, AIA, autorizzazione paesaggistica e culturale) previste dalla normativa per la realizzazione e l'esercizio di un determinato progetto.

Coerentemente, la novella introdotta dal Semplificazioni bis innova anche i procedimenti di competenza regionale.

Quanto alla valutazione di impatto ambientale di competenza regionale, l'art. 23 del Decreto apre il Capo ad essa riservato, inserendo nel Codice dell'Ambiente una disposizione del tutto nuova, l'art. 26-bis, recante la disciplina della fase preliminare – mediante conferenza dei servizi preliminare di cui all'art. 14, co. 3 L 241/90 – al procedimento per il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale ("PAUR").

Più in dettaglio, la nuova disposizione prevede che, per i progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale di competenza regionale, il proponente possa interagire con l'autorità competente in merito alla documentazione da presentare, nello specifico richiedendo, prima della presentazione dell'istanza, l'avvio di una fase preliminare finalizzata "alla definizione delle informazioni da inserire nello studio di impatto ambientale, del relativo livello di dettaglio e delle metodologie da adottare per la predisposizione dello stesso, nonché alla definizione delle condizioni per ottenere le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all'esercizio del progetto".

La conferenza di servizi preliminare si svolge con le modalità previste dall'art. 14-bis della L. 241/1990 e i relativi termini possono essere dimezzati. Da ultimo, la nuova disposizione sembra contenere una duplicazione – ai commi 3 e 4 – in relazione alla possibilità di introdurre modifiche alle determinazione assunta all'esito di questa consultazione preliminare.

L' art. 24 del Decreto reca, invece, una serie di modifiche alla disciplina del procedimento volto al rilascio del PAUR , previsto ai sensi dell'art. 27-bis del Codice dell'Ambiente. Nello specifico, si tratta per lo più di precisazioni essendo il procedimento in parola già stato fatto oggetto di modificazioni ad opera del precedente Decreto Semplificazioni, il n. 76/2020. Le novità involvono, quindi, principalmente il caso:
- di varianti urbanistiche;
- di titoli abilitativi "settoriali", necessari per la realizzazione e l'esercizio del progetto, ricompresi in una autorizzazione unica.
In tali casi, è stato previsto che:
-- le amministrazioni competenti per i singoli atti di assenso partecipino alla conferenza di servizi e la AU confluisca nel PAUR;
-- laddove sia richiesto un livello progettuale esecutivo o verifiche o nulla osta successivi alla realizzazione, ne diano indicazione in modo che ne sia verificato l'assolvimento in base ad apposito cronoprogramma;
-- se uno o più titoli ricompresi attribuiscano carattere di pubblica utilità ed indifferibilità ed urgenza, costituiscano variante agli strumenti urbanistici, e vincolo preordinato all'esproprio il provvedimento conclusivo ne deve dare atto.

In sede referente è stato inoltre introdotto l'art. 24-bis, recante la disciplina dell'autorizzazione unica per la realizzazione di interventi edilizi rilevanti nelle strutture ricettive . In sintesi, la costruzione, modifica, potenziamento o rifacimento totale o parziale di tali strutture, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla attività ivi svolta è soggetta ad autorizzazione unica, regionale o provinciale, nei limiti previsti dalla relativa normativa regionale o provinciale.

Perfettamente in coerenza con la logica semplificatoria sottesa al Decreto, sono stati introdotti altresì due nuovi istituti.

In particolare:
- l'art. 25 prevede una procedura per individuare l'autorità competente, che viene inserita nell'art. 7-bis Codice dell'Ambiente, per il caso di opere o interventi corrispondenti a diverse tipologie soggette a VIA ovvero a verifica di assoggettabilità a VIA rientranti in parte nella competenza statale e in parte in quella regionale;
- l'art. 27 introduce l'istituto dell'interpello ambientale, che entra nel Codice dell'Ambiente all'art. 3-septies. Nello specifico, il nuovo istituto prevede la possibilità per gli enti locali e le associazioni di categoria di inoltrare al MiTE istanze di ordine generale sull'applicazione della normativa statale in materia ambientale.
Sul punto occorre rilevare che, tenuto conto dell'elevato tecnicismo che involge la materia ambientale, l'introduzione di un tale meccanismo, simile a quello fiscale, volto ad assicurare agli operatori, attraverso le associazioni, un confronto con l'amministrazione finalizzato ad evitare sanzioni e sequestri a fronte di regole spesso di difficile interpretazione, rappresenta – quanto meno potenzialmente – una misura di grande utilità per il privato.

A chiusura del titolo dedicato alla materia ambientale, vi sono gli articoli 28 e 29 .
Ebbene, attraverso la prima disposizione il Decreto si propone di modificare in più punti l'intera disciplina del procedimento di Valutazione ambientale strategica, regolata dagli articoli 11-18 del Codice dell'Ambiente.
Con la seconda, invece, viene prevista, in seno al Ministero della cultura, l'istituzione straordinaria e a termine (fino al 31.12.2026) della Soprintendenza speciale per il PNRR, allo specifico scopo di assicurare la più efficace e tempestiva attuazione degli interventi ricompresi nel medesimo piano, definendone funzioni, poteri e risorse.

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*A cura di Anna Maria Desiderà, avvocato e associate partner, Rödl & Partner

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