Affidamento del privato nelle scelte della PA, il danno è assoggettato alla giurisdizione amministrativa
Pur derivando dalla violazione di un diritto soggettivo, al ricorrere di determinati presupposti, il danno è attratto alle materie di giurisdizione esclusiva e come tale assoggettato alla giurisdizione amministrativa
I recenti fatti dell’urbanistica a Milano, con procedimenti edilizi avviati sulla base di prassi e indirizzi comunali poi rimessi in discussione, hanno riportato al centro il tema dell’affidamento del privato nelle scelte della Pubblica Amministrazione.
Proprio su questo punto è recentemente intervenuta la Suprema Corte a Sezioni Unite con la sentenza n. 26080 del 25 settembre 2025.
La Suprema Corte, sulla scia dell’ordinanza a Sezione Unite del 28 aprile 2020 n. 8236, qualifica il danno da affidamento come il pregiudizio che il privato subisce a causa della delusione dell’affidamento incolpevole riposto nel comportamento della pubblica amministrazione, affidamento fondato sulla fiducia, sull’aspettativa di coerenza e non contraddittorietà dell’azione amministrativa, e tutelato dai doveri di correttezza e buona fede che informano ogni rapporto giuridico.
La sentenza chiarisce che il danno da affidamento non è causato dall’illegittimità del provvedimento atteso dal privato, ma deriva dalla condotta complessiva dell’amministrazione, valutata sul piano dei doveri di comportamento.
Il bene giuridico tutelato consiste nella libertà di autodeterminazione del privato, nelle scelte che comportano impegno di risorse, da compiersi senza essere indebitamente orientato o sviato da comportamenti scorretti dell’amministrazione. Si tratta di un diritto soggettivo: “Il diritto soggettivo alla autodeterminazione del singolo nelle scelte che comportano impegno di risorse, al riparo da ingerenze illecite o da comportamenti scorretti altrui, la cui protezione si realizza, sul piano positivo, mediante l’imposizione di doveri di comportamento (reciproci), ispirati a buona fede tra i soggetti, privato o pubblico, di una relazione, paritaria o asimmetrica, che si instaura in vista della conclusione di un contratto o dell’emissione di un provvedimento amministrativo ”.
Consegue che al fine di valutare se la Pubblica Amministrazione abbia colpevolmente tradito la fiducia del privato, occorrerà un’analisi approfondita del rapporto intercorso tra Pubblica Amministrazione e privato. In presenza di un comportamento della Pubblica Amministrazione incoerente, contraddittorio, che senza alcuna ragionevole giustificazione, si discosti dal comportamento tenuto per prassi consolidata in situazioni analoghe, il privato, danneggiato, potrà avanzare la pretesa risarcitoria.
Il danno conseguente alla violazione di questo diritto soggettivo può consistere nelle spese inutilmente sostenute, negli investimenti effettuati confidando nel comportamento della PA, nelle occasioni alternative perdute, nelle scelte patrimoniali ed economiche che il privato non avrebbe compiuto senza quell’affidamento.
La Suprema Corte con la sentenza n. 26080 del 25 settembre 2025, pronunciandosi in un procedimento proposto con ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, fa poi chiarezza su chi sia il Giudice che ha il potere di giudicare sul danno da affidamento incolpevole, superando il contrasto giurisprudenziale sul punto.
Ritiene la Suprema Corte che, la tutela del danno da affidamento, trovando la propria ragione giustificatrice nella lesione di un diritto soggettivo, va proposta avanti al Giudice Ordinario, salvo le materie di giurisdizione esclusiva ex art. 133 c.p.a..
La sentenza espone i presupposti sussistendo i quali, il diritto soggettivo alla autodeterminazione del singolo nelle scelte che comportano impegno di risorse, al riparo da ingerenze illecite o da comportamenti scorretti altrui, possa essere ritenuto compreso nel perimetro di applicabilità dell’art. 133 c.p.a. e come tale assoggettato alla giurisdizione amministrativa.
Al riguardo la sentenza si sofferma sulla natura del comportamento della Pubblica Amministrazione, idoneo a giustificare la giurisdizione amministrativa.
Si deve trattare del comportamento tenuto dalla Pubblica Amministrazione nell’ambito della sua attività amministrativa (nella fattispecie oggetto della sentenza, nell’ambito dell’esercizio del potere urbanistico). Non deve invece trattarsi di un comportamento avulso dall’esercizio del potere della Pubblica Amministrazione.
Infatti, precisa la Suprema Corte, le condotte che possono generare un affidamento non sono autonome rispetto al potere che la Pubblica Amministrazione è sollecitata ad esercitare, ma assumono rilievo giuridico proprio perché provengono dall’autorità competente, perché sono espresse nell’ambito di una relazione finalizzata all’adozione di un provvedimento amministrativo (nella fattispecie, di un titolo edilizio).
Sussistendo questi presupposti il danno da affidamento è attratto alle materie di giurisdizione esclusiva (nella fattispecie, la materia urbanistico-edilizia) e come tale è assoggettato alla giurisdizione amministrativa, pur derivando dalla violazione di un diritto soggettivo. Qui sta la portata innovativa della sentenza n. 26080 del 25 settembre 2025.
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*Paolo Marensi, partner di SI – Studio Inzaghi
