Colpo di spugna sui reati alimentari: abrogate le contravvenzioni igienico-sanitarie minori

 Tra le “pieghe” del Dlgs n. 27/2021 - di adeguamento della normativa nazionale al regolamento (UE) 2017/625 del Parlamento europeo e del Consiglio sui controlli ufficiali, basati sul rischio, sugli alimenti – alla lettera b) dell’articolo 18 (Abrogazioni) spunta, a sorpresa, l’abrogazione della legge 30 aprile 1962, n. 283 sulla disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande «fatte salve le disposizioni di cui agli articoli 7, 10 e 22» (riguardanti talune attribuzioni al ministro della salute).

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LA NORMA INTERESSATA
DECRETO LEGISLATIVO 2 febbraio 2021, n. 27
Disposizioni per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 ai sensi dell'articolo 12, lettere a), b), c), d) ed e) della legge 4 ottobre 2019, n. 117. (21G00034) (GU Serie Generale n.60 del 11-03-2021)
Art. 18
Abrogazioni
1. Sono abrogati i seguenti provvedimenti:
a) regio decreto 20 dicembre 1928, n. 3298, recante approvazione
del regolamento per la vigilanza sanitaria delle carni;
b) legge 30 aprile 1962, n. 283, recante modifica degli articoli
242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie,
approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265: disciplina
igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e
delle bevande, fatte salve le disposizioni di cui agli articoli 7, 10
e 22; […]

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Risultano perciò abrogate, tra le altre, le disposizioni penalistiche di cui agli articoli 5, 6, 12 e 12-bis legge n. 283/1962: con l’entrata in vigore del decreto legislativo (pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. 60/2021), dopo l’ordinario termine di vacatio, si consolideranno gli effetti abolitivi su tutte le contravvenzioni (di pericolo e di danno) elencate nell’articolo 5 della legge n. 283/1962 (sanzionate dal successivo articolo 6), che ha costituito il principale strumento penale (non solo di repressione in via anticipata, ma anche) di prevenzione dei reati contro la salute pubblica connessi a violazioni in materia alimentare, legittimando a monte controlli (non solo di polizia amministrativa ma anche) di polizia giudiziaria (con sequestri penali) volti ad impedire la commissione, lungo la filiera agroalimentare, dei ben più gravi reati del Codice penale (articoli 439 e seguenti) applicabili per lo più (solo) quando gli eventi lesivi si sono già verificati.

Al di sotto di questo fronte codicistico di tutela massima, d’ora in poi i più ricorrenti fatti (colposi) di adulterazione di alimenti – dall’impiego di additivi non consentiti, all’aggiunta di prodotti cancerogeni o nocivi per la salute dei consumatori, passando per la detenzione per la vendita di alimenti invasi da parassiti o contaminati da salmonella – saranno perseguibili solo a titolo di illecito amministrativo pecuniario, estinguibile con poche migliaia di euro e, dunque, senza che possa costituire un argine all’eventuale scelta di eludere la sicurezza dei prodotti.

E l’abolitio criminis travolgerà anche i fatti pregressi, con cessazione dell’esecuzione delle eventuali condanne e degli effetti penali (articolo 2, comma 2, del Cp).

Lo statuto penale (abrogato) della legge n. 283/1962

L’inaspettata depenalizzazione riguarda l’intero statuto penale posto a presidio del cosiddetto ordine alimentare, volto ad assicurare al consumatore che la sostanza alimentare giunga al consumo con le garanzie igienico-sanitarie imposte per la sua natura.

In principalità viene abrogato l’articolo 5, che costituisce la base normativa per la prevenzione e la repressione penale degli illeciti in subiecta materia , laddove vieta[va] (alternativamente) l’impiego, la vendita o la somministrazione di sostanze alimentari:

a) private anche in parte dei propri elementi nutritivi o mescolate a sostanze di qualità inferiore o comunque trattate in modo da variarne la composizione naturale;

b) in cattivo stato di conservazione;

c) con cariche microbiche superiori ai limiti consentiti;

d) insudiciate, invase da parassiti, in stato di alterazione o comunque nocive, ovvero sottoposte a lavorazioni o trattamenti diretti a mascherare un preesistente stato di alterazione; […]

g) con aggiunta di additivi chimici di qualsiasi natura non autorizzati o non rientranti nelle prescrizioni;

h) che contengano residui di prodotti, usati in agricoltura per la protezione delle piante e a difesa delle sostanze alimentari immagazzinate, tossici per l’uomo.

A tali precetti, il successivo articolo 6 annette[va] le previste sanzioni penali (principali: arresto fino ad un anno od ammenda da 309 a 30.987 euro, l’arresto da tre mesi ad un anno e l’ammenda da 2.582 a 46.481 euro quanto alle più gravi violazioni di cui alle lettere d ed h; accessorie: pubblicazione della sentenza di condanna) escludendo, altresì, in caso di frode tossica o comunque dannosa per la salute l’applicazione dei benefici della sospensione condizionale e dell’estinzione della pena per decorso del tempo. L’articolo 12-bis completa[va] il quadro sanzionatorio accessorio, prevedendo in caso di particolare gravità e di pericolo per la salute pubblica, ovvero di recidiva specifica, la possibilità per il giudice di disporre la chiusura dello stabilimento o dell’esercizio e la revoca della licenza o dell’autorizzazione.

Ad essere abrogato è anche il reato di cui all’articolo 12 della legge n. 283/1962, che vieta[va] l’introduzione di sostanze destinate all’alimentazione non rispondente ai requisiti di legge.

Unica a salvarsi dall’odierna depenalizzazione è la (rara) contravvenzione di cui all’articolo 10 della legge n. 283/1962 – articolo, come detto, espressamente eccettuato dall’articolo 18, lettera b), del Dlgs. n. 24/2021 – che punisce con l’ammenda chiunque produce, vende o mette in commercio sostanze alimentari o carta ed imballaggi destinati ad involgere le sostanze stesse od oggetti di uso personale o domestico colorati con colori non autorizzati: fattispecie la cui ultima applicazione edita, in sede di legittimità, risale a più di quarant’anni fa (Cassazione, sezione VI penale, n. 7118/1979, Ced 142703).

Le fattispecie abrogate

Dal prossimo 26 marzo – salvo l’auspicabile “ripristino”, da parte dell’esecutivo, degli articoli abrogaticon il primo “veicolo” disponibile – non costituiranno più reato le seguenti fattispecie, pacificamente rientranti nella lettera a) dell’articolo 5 della legge n. 283/1962 (salva l’evenienza di eventuali illeciti amministrativi contestabili): la preparazione di ricotta (venduta come) fresca col latte in polvere (Cassazione, sezione III penale, n. 15113/2014) o di formaggi con quantità di ingredienti superiori a quelle ammesse (Id., n. 28900/2011; Id., n. 14285/2010); la vendita di carne trattata con cortisonici superiori ai limiti (Id., n. 122/2014) o con altre sostanze non consentite (Id., n. 9402/2012); la detenzione di bovini destinati all’alimentazione trattati con sostanze vietate ad effetti anabolizzanti (Id., n. 32269/2007; Id., n. 1687/2009; Id., n. 10728/2009; Id., n. 15061/2009; Id., n. 15318/2009; Id., n. 36213/2009; Id., n. 14288/2010); la vendita di vongole veraci con cariche microbiotiche superiori ai limiti consentiti (Id., n. 23146/2005); la vendita di prodotti con OGM non indicati in etichetta (Id., n. 32/2004).

Analogamente, non costituiranno più il reato di cui alla successiva lettera b), ex plurimis: la detenzione di alimenti insudiciati (Cassazione, Sezione III penale, n. 41688/2014; Id., n. 41383/2014), in condizione di promiscuità o di cattiva manutenzione o di degrado degli ambienti (Id., n. 40554/2014; Id., n. 39409/2014; Id., n. 29748/2014; Id., n. 24332/2014) ovvero congelati in apparecchiature inidonee o in freezer inadatti o spenti, con interruzione della “catena del freddo” (Id., n. 39879/2014; Id., n. 15464/2014; Id., n. 11539/2014; Id., n. 5476/2014; Id., n. 3711/2014; Id., n. 38347/2013; Id., n. 37380/2013; Id., n. 26433/2013; Id., n. 13720/2013; Id., n 10077/2013; Id., n. 13496/2012); esposti agli insetti (Id., n. 2305/2013); la vendita di alimenti privi di data di scadenza (Id., n. 26413/2013; Id., n. 28720/2010).

Ancora, saranno depenalizzate le condotte (colpose) di vendita di alimenti contaminati da escheria coli (Cassazione, Sezione III penale, n. 958/2013; Id., n. 958/2014; Id., n. 29988/2011; Id., n. 25122/2008), da enterotossine stafilococciche (Id., n. 6621/2013; Id., n. 6621/2014), da listeria monocytogenes (Id., n. 23660/2013; Id. n. 40956/2012; Id., n. 17704/2013, Id., n. 23660/2011; Id., n. 40027/2008; Id., n. 12151/2008, Id., n. 19716/2007; Id., n. 46674/2004), da salmonella (Id., n. 16473/2013; Id., n. 10527/2012; Id., n. 27051/2010; Id., n. 26563/2009; Id., n. 7363/2008; Id., n. 34809/2007; Id., n. 16604/2007; Id., n. 28173/2006, sezione feriale, n. 45723/2011), da aflatossine (Id., n. 41476/2013; Id., n. 15056/2009; Id., n. 26562/2009), da parassiti o larve (Id., n. 3399/2015; Id., n. 44926/2014; Id., n. 18300/2014; Id., n. 47676/2014; Id., n. 32046/2013; Id., n. 28142/2012; Id., n. 26125/2009; Id., n. 2121/2009), da mosche (Id., n. 35708/2010), ovvero da resti di una lucertola (Id., n. 19307/2011), contenenti pezzetti di metallo (Id., n. 46358/2008), resti di un dente umano (Id., n. 43840/2007) o di frammenti in plastica e tessuto (Id., n. 19426/2006).

Infine – concludendo questa (sommaria) rassegna esemplificativa di fattispecie rientranti nell’orbita della compiuta depenalizzazione – non costituirà più il reato di cui alla lettera g) dell’articolo 5: la vendita di alimenti cui siano stati aggiunti nitrati (Cassazione, sezione III penale, n. 16452/2013; Id., n. 17544/2010), anidride solforosa (Id., n. 49574/2009), monossido di carbonio (Id., n. 17547/2010), colorante Sudan 1 (Id., n. 15670/2008; Id., n. 574/2008), fitosanitari classificati come tossici (Id., n. 19940/2013).

Il possibile vizio di eccesso di delega e le perplessità politico-criminali

Giova ricordare che la legge di delegazione europea n. 117/2019 aveva fissato, agli articoli 11 e 12, i principi ed i criteri direttivi specifici per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento UE n. 625/2017 in tema di controlli ufficiali in materia di alimenti e mangimi.

Detto adeguamento avrebbe dovuto appuntarsi sulla sola modifica agli attuali Dlgs 6 novembre 2007, n. 193 (recante «Attuazione della direttiva 2004/41/CE relativa ai controlli in materia di sicurezza alimentare e applicazione dei regolamenti comunitari nel medesimo settore») e Dlgs 19 novembre 2008, n. 194 «Disciplina delle modalità di rifinanziamento dei controlli sanitari ufficiali in attuazione del regolamento (CE) n. 882/2004», tant’è che lo schema di decreto legislativo recante disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale al regolamento (UE) 2017/625 sottoposto il 2 novembre scorso al parere parlamentare (vedi atto governo n. 206) non recava affatto, nell’originario articolo 13, l’abrogazione della legge n. 283/1962.

Detta abrogazione – evidentemente inserita all’ultimo nell’ultima stesura del decreto, al di là degli aspetti di inopportunità politico-criminale, pone anzitutto un problema di eccesso di delega rispetto alle previsioni di cui all’articolo 12, comma 3, del Dlgs n. 117/2019, che:

-          alla lettera a), prevedeva soltanto la possibilità di «adeguare e raccordare le disposizioni nazionali vigenti alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625, con abrogazione espressa delle norme nazionali incompatibili e mediante coordinamento e riordino di quelle residue»

-          alla lettera i), si limitava a conferire al Governo il solo potere di «ridefinire il sistema sanzionatorio per la violazione delle disposizioni del regolamento 2017/625 attraverso la previsione di sanzioni amministrative efficaci, dissuasive, proporzionate alla gravità delle violazioni medesime».

Peraltro l’inattesa – ed immotivata – abrogazione della legge n. 283/1962 (e, in particolare, dei suoi articoli 5, 6, 12 e 12-bis), contrasta in maniera stridente con gli obiettivi di rafforzamento del quadro sanzionatorio degli illeciti agroalimentari, come perseguiti col Disegno di legge governativo n. AC 2427 – attualmente in discussione alla Camera dei deputati – che ha recepito (tardivamente) lo Schema di disegno di legge recante norme in materia di reati agroalimentari elaborato, nel 2015, dalla Commissione Caselli istituita dall’allora ministro della giustizia Andrea Orlando (vedi quotidiano NT Plus diritto dell’11 febbraio 2021).

La proposta di legge punta non solo al miglioramento ed alla revisione delle fattispecie codicistiche poste a tutela degli interessi tradizionalmente tutelati in materia alimentare (delitti di salute pubblica e contro l’industria ed il commercio), propone altresì un rafforzamento dell’articolo 5 della legge n. 283/1963, con la previsione di inedite ipotesi delittuose anticipate e con l’annessa introduzione della responsabilità delle persone giuridiche ex Dlgs 231/2001 (vedi quotidiano NT Plus diritto del 2 dicembre 2020): la proposta introduzione dell’inedito delitto di disastro sanitario prevede, tra l’altro, anche una responsabilità aggravata per la violazione dolosa dell’articolo 5 della l. 283/1962, a sua volta riformato.

I pericoli della sicurezza alimentare

A livello politico-criminale, l’odierna abrogazione dell’articolo 5 e delle altre norme sanzionatorie collegate (articoli 6, 12 e 12-bis) – in uno con il depotenziamento processuale degli strumenti di controllo – rischia di aprire un pericoloso varco all’introduzione nel mercato (e, quindi, nelle nostre tavole) di prodotti alimentari in violazione di ogni disciplina preventiva, purché non si verifichino immediatamente pericoli tali da cagionare eventi lesivi, ma solo danni a distanza di più difficile verifica causale. 

Il made in Italy alimentare senza la preziosa disciplina penalistica di cui alla legge n. 283/1963 rischia di divenire il porto franco di adulterazioni occulte, di “piccoli” e “medi” disastri alimentari commissibili lungo una filiera che, ormai, ha assunto una dimensione sempre più complessa e transnazionale, nell’ambito di un’economia globale basata sulla libera circolazione di prodotti e capitali ma che spesso mette a rischio il concetto stesso di sicurezza alimentare tutelato a livello unionale sin dal regolamento n. 178/2002.