Compliance integrata: il ruolo dell'RPCT e dell'ODV

La legge 190/2012 e successive modificazioni recante "Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione" ha introdotto nel nostro ordinamento una serie di misure volte al contrasto ai fenomeni corruttivi.
Corruzione intesa non solo come tipologia di reati individuati dal codice penale, ma in un'accezione più ampia che investe i comportamenti di malgovernace all'interno della p.a.
A livello internazionale forti sono le spinte volte a immaginare la realizzazione di un modello di compliance anticorruzione volto a creare una strategia di contrasto al fenomeno caratterizzata da un approccio metodologico combinato tra pubblico e privato.

La normativa ISO37001 "Anti-Bribery Management Sistem" si inserisce in tale contesto, definendo i requisiti che un sistema di gestione della corruzione deve possedere e individuando standard specifici per gli enti pubblici e privati.
L'ISO37001 si fonda sulla promozione di una cultura della trasparenza, della legalità e conformità alle leggi che unitamente agli interventi normativi dell'Anac costituisce un corpus di disposizioni che possiamo certamente definire "sistema di compliance anticorruzione".

La prevenzione mediante organizzazione che discende dalla legge 190/2012 e successive modificazioni, nonché dalle disposizioni Anac come la delibera n.1134 del 2017 contenente "Nuove linee guida per l'attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazione e dagli enti pubblici economici", dalla determina 8/2015 e dal Piano nazionale anticorruzione del 2019, impone una visione dei sistemi dei controlli d'impresa più ampia, laddove l'intera governance sia indirizzata a una compenetrazione tra Modello organizzativo e Piano di prevenzione della corruzione.

All'interno di una compliance integrata che vede il Modello organizzativo strumento di governace ove inglobare il sistema anticorruzione, rappresentato dal Piano di prevenzione della corruzione, gli attori che dovranno favorire questa integrazione sono l'RPCT e l'ODV.

Il Responsabile della prevenzione della corruzione e la trasparenza è soggetto nominato dall'organo di indirizzo della società tra i dirigenti in servizio e qualora la società né fosse priva o carente, questi potrà essere individuato in un profilo non dirigenziale che garantisca idonee competenze in materia di organizzazione e anticorruzione.
I criteri per la sua individuazione sono rappresentati dalla stabilità dell'incarico; all'imparzialità di giudizio; dall'inesistenza di ragioni di incompatibilità; dalla professionalità e dall'onorabilità.
La scelta dovrà comunque cadere su soggetti non appartenenti alle aree a più alto rischio corruttivo come ad esempio ufficio contratti, ufficio gestione del patrimonio, ufficio contabilità e bilancio ecc. All'RPCT spetta la predisposizione e l'adozione del Piano di prevenzione della corruzione e della trasparenza dell'ente nonché la verifica della sua idoneità e efficace attuazione proponendo eventuali modifiche. Oltre a questo compito precipuo, egli deve redigere annualmente una relazione sull'attività svolta rendicontando nella medesima le misure adottate nel contrasto alla corruzione, formalizzare i flussi informativi, attuare la disciplina del whistleblowing, ecc. Proprio perché questi ha poteri anche operativi qualora non adempia alle proprie funzioni risponderà per negligenza sul piano dirigenziale, su un piano disciplinare per danno erariale e per l'immagine della p.a.

Per risultare esente da responsabilità l'RPCT deve provare di aver predisposto il PTPCT e vigilato sul funzionamento e l'osservanza dello stesso, nonché di aver messo in atto tutte le misure idonee. Responsabilità dirette a carico dell'RPCT conseguono invece alla mancata predisposizione di misure a tutela del whistleblowing.
L'art.54- bis, comma 6, dlgs. 165/2001, prevede che " qualora venga accertata l'assenza di procedure per l'inoltro e la gestione delle segnalazioni ovvero l'adozione di procedure non conformi a quella di cui al comma 5, l'Anac applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro. Qualora venga accertato il mancato svolgimento da parte del responsabile di attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute, si applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro. L'Anac determina l'entità delle sanazioni tenuto conto delle dimensioni dell'amministrazione o dell'ente cui si riferisce la segnalazione".

L'Organismo di Vigilanza motore del sistema 231 ha il compito di vigilare sull'efficacia attuazione e implementazione del Modello Organizzativo ai sensi dell'art.6 del dlgs.231/01. Riveste un ruolo non operativo a differenza dell'RPCT in quanto non ha poteri direttivi e impeditivi, ma di vigilanza e di verifica.

Autonomia, indipendenza, professionalità e continuità d'azione sono requisiti dell'ODV che lo pongono in una posizione di non ingerenza e condizionamenti da parte dell'ente (collocazione in staff), tale per cui egli non soggiace ad alcuna sanzione, ma risponde nei confronti della società per inadempimento contrattuale, qualora difetti nella propria attività di vigilanza.

Diversamente sulla responsabilità penale dell'ODV sebbene si sia molto discusso, ad oggi, certamente si può sostenere che egli ne vada esente. E dunque nell'ampia panoramica degli enti tutte le volte che ci troviamo di fronte a società partecipate da soggetti pubblici, tra le quali società in controllo pubblico, oltre alle disposizioni relative alla 231, trovano applicazione la legge anticorruzione e il decreto trasparenza, in un' osmosi che vede quali attori, promotori, attuatori e controllori di tale sistema di compliance integrato l'RPCT e l'ODV.

In virtù del sistema integrato di misure l'RPCT diviene interlocutore preferenziale dell'Organismo di Vigilanza e viceversa, ai fini non solo di un continuo scambio informativo, ma anche della condivisione delle attività di controllo nelle aree di comune interesse, in particolare in relazione ai rischi reato corruttivi. Ma non solo, con la disciplina del whistleblowing che si applica tanto alle società pubbliche quanto alle private, il rapporto tra ODV e RPCT investe anche l'articolazione di tale sistema, che li individua quali soggetti titolati a ricevere le segnalazioni.

Sul piano operativo e concreto appare chiaro come le interazioni tra le due figure possano a titolo semplificativo e non esaustivo, concentrarsi sulle seguenti attività:
• Condivisione del piano delle attività di verifica in relazione alle aree a rischio reato comuni;
• Esecuzione congiunta delle attività di verifica sui processi sensibili comuni;
• Partecipazione a riunioni congiunte;
• Programmazione del piano di formazione;
• Verifica del sistema del whistleblowing;
• Trasmissione all'ODV della documentazione a cura dell'RPCT: PTPCT; relazione annuale; report sulle verifiche relative ad alcuni processi sensibili ( selezione del personale; procedimenti di gara ecc); report sulle verifiche relative alle violazioni del Codice di Comportamento; eventuali segnalazioni pervenute tramite il sistema del whistleblowing e eventuali verifiche svolte a fronte delle segnalazioni; informativa sulla rotazione incarichi degli uffici.

Si realizza un vero e proprio sistema di flussi informativi da l'RPCT e l'ODV e da questi all'RPCT che dovrà essere formalizzato e indicato all'interno del Modello231.

L'ODV può comunque indipendentemente dalle informazioni e verifiche effettuate dall'RPCT, compiere verifiche mirate in prospettiva 231, senza sovrapporsi all'attività dell'RPCT su alcuni processi sensibili rilevanti a rischio reato sia di corruzione attiva che di corruzione passiva. Pertanto lo spettro di azione dell'ODV nelle società a partecipazione pubblica, nella prospettiva di prevenzione alla corruzione, appare più ampia rispetto a quella operata nelle società private.
Le attività di vigilanza e di controllo presentano alcune peculiarità dettate dalla normativa che si applica.
L'Anac sul punto ribadisce espressamente come " in una logica di coordinamento delle misure e di semplificazione degli adempimenti, le società integrano ove adottato, il Modello 231 con misure idonee a prevenire anche i fenomeni di corruzione e di illegalità in coerenza con le finalità della l.190/2012" e pertanto, " le misure volte alla prevenzione dei fatti di corruzione ex lege 190/2012 sono elaborate dal responsabile della prevenzione della corruzione in stretto rapporto con l'Organismo di vigilanza".

L'interazione tra i due soggetti come descritta induce a ritenere come anche ribadito dall'Anac che l'RPCT non possa comporre l'Organismo di vigilanza né nella sua formazione collegiale tantomeno in quella monocratica, soluzione che era stata accolta dall'Anac, in prima battuta, tutte le volte in cui si presentava la difficoltà di individuare un dirigente interno quale RPCT, ma superata con la determinazione n. 8/2015 ove si sottolinea l'assoluta incompatibilità tra le due figure, al fine di preservare la terzietà dell'Organismo di Vigilanza nelle valutazioni delle segnalazioni trasmesse dal Responsabile.

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*A cura dell'Avv. Francesca Di Muzio, docente a contratto di diritto e procedura penale IUSVE Verona, esperta di compliance 231 e ODV, Partner 24 ORE Avvocati