Concessioni demaniali, al giudice ordinario le controversie sul mancato pagamento dei canoni

Salvo deroghe normative espresse, nell'ordinamento processuale vige il principio generale della inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione e i problemi di coordinamento posti dalla concomitante operatività della giurisdizione ordinaria e di quella amministrativa su rapporti diversi, ma interdipendenti, vanno risolti secondo le regole della sospensione del procedimento pregiudicato. Deriva da quanto precede, pertanto, che in caso di dichiarata decadenza dalla titolarità di una concessione demaniale marittima per mancato pagamento dei canoni e di rigetto della domanda di definizione agevolata del contenzioso sui canoni arretrati ai sensi all'articolo 100 del decreto legge n. 104 del 2020, convertito con modificazioni nella legge n. 126 del 2020 - cosiddetto condono demaniale - mentre la giurisdizione esclusiva su tale ultima controversia è attribuita al giudice ordinario (trattandosi di controversia in tema di indennità, canoni ed altri corrispettivi derivanti da un rapporto di concessione), rimane ferma quella del giudice amministrativo per le altre questioni tra le stesse parti (relativamente alla stessa concessione). Questo il principo espresso dalle Sezioni Unite della Cassazione con l'ordinanza 15 marzo 2022 n. 8475 .

I precedenti
Sulla prima parte della massima e, in particolare, per l'affermazione che salvo deroghe espresse, vige nell'ordinamento processuale il principio generale dell'inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione, potendosi risolvere i problemi di coordinamento posti dalla concomitante operatività della giurisdizione ordinaria e di quella amministrativa su rapporti diversi, ma interdipendenti, secondo le regole della sospensione del procedimento pregiudicato, Cassazione, sez. un., sentenza 30 settembre 2019, n. 24298 (relativa a domanda di rimborso di ritenute Irpef operate da un ente previdenziale sulla pensione privilegiata, rispetto alla quale la S.C. ha dichiarato la giurisdizione del giudice contabile, escludendo quella del giudice tributario, per essere l'accertamento del preteso credito attinente al trattamento pensionistico), nonché ordinanza 19 aprile 2013, n. 9534, in Diritto processuale amministrativo, 2013, p. 1153, con nota di Giomi V., Giusto processo, effettività della giurisdizione e concentrazione dei giudizi: la Corte di Cassazione riforma in via interpretativa la specialità della giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.
Sempre nello stesso senso, altresì, Cassazione, sez. un., ordinanze 7 maggio 2019, n. 11932, in Italgiureweb, 2019, in motivazione, 13 dicembre 2018, n. 32361 e 22 marzo 2017, n. 7303 (secondo cui le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità di occupazione legittima dovute in conseguenza di atti ablativi, ai sensi dell'articolo 53, comma 2, del Dpr n. 327 del 2001 (oggi articolo 133, comma 1, lettera g), Cpa), appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, a nulla rilevando che la relativa domanda sia stata proposta dall'attore unitamente a quella, devoluta invece alla giurisdizione del giudice amministrativo, di risarcimento del danno da perdita del bene, stante la vigenza, nell'ordinamento processuale, del principio generale di inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione.
In questo ultimo senso, altresì, Cassazione, sez. un., sentenza 22 giugno 2020, n. 12142, in giustamm.it 2020, fasc. 6.

Ancora sull'inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione
Conformemente alla giurisprudenza ricordata sopra, infine:
- per il rilievo che fermo restando il principio generale dell'inderogabilità della giurisdizione per ragioni di connessione, derivante dal fondamento costituzionale del riparto, nel caso di domande e cause tra di loro connesse soggette a diverse giurisdizioni, in via di principio va attribuita ciascuna delle cause contraddistinte da diversità di petitum al giudice che ha il potere di conoscerne, secondo una valutazione da effettuarsi sulla base della domanda, Cassazione, sez. un., sentenza 7 giugno 2012,n. 9185 che con riferimento alla pretesa di un dipendente comunale di attribuzione di un incarico dirigenziale, previo annullamento degli atti presupposti, che avevano disposto la riduzione dell'organico e mutato i criteri relativi all'attribuzione dell'incarico e per effetto dei quali la ricorrente era stata collocata in disponibilità, il Consiglio di Stato, riformando la decisione del Tar - che aveva annullato tali atti presupposti e declinato, invece, la propria giurisdizione con riferimento alla domanda relativa all'incarico - aveva ritenuto che, essendo la procedura amministrativa unica, il giudice amministrativo fosse competente anche per gli atti successivi connessi; la SupremaCorte, nell'affermare il principio su esteso, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario;
- per la precisazione che nell'ipotesi in cui il locatore di un immobile adibito ad uso diverso da quello di abitazione (nella specie, a palestra e centro estetico), convenuto in giudizio dal conduttore al fine di ottenere la risoluzione del contratto ed il risarcimento dei danni, chiami in causa il comune, chiedendone l'affermazione dell'esclusiva responsabilità quale conseguenza dell'emanata ordinanza sindacale di sospensione dell'attività svolta nel bene locato per carenze di salubrità ed agibilità, la domanda di garanzia impropria esercitata nei confronti della Pa, per la ritenuta illegittimità dell'ordinanza contingibile ed urgente dovuta all'insussistenza dei suoi presupposti qualificanti, appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, senza che abbia rilievo, al fine di legittimarne l'attrazione per connessione davanti al giudice ordinario, il collegamento esistente fra detto rapporto di garanzia ed il rapporto privatistico tra locatore e conduttore, Cassazione, sez. un., sentenza 10 agosto 2012, n. 14371.

Giurisdizione eclusciva del Ga
Nello stesso senso, della giurisprudenza sopra ricordata, per i giudici amministrativi, e, in particolare, per l'affermazione che ai sensi dell'articolo 133 Cpa, appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la causa avente ad oggetto l'accertamento dell'idoneità di un accordo sostitutivo ex articolo 11, legge n. 241 del 1990, a costituire o meno titolo idoneo per il trasferimento della titolarità di alcune aree, oggetto successivamente di espropriazione per pubblico interesse, restando irrilevante la sussistenza di contestazioni circa l'appartenenza di tali aree al demanio marittimo, atteso che la giurisdizione non può essere influenzata da ragioni di connessione, Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 28 gennaio 2014, n. 433, in Vita notarile, 2014, p. 201.
Ricordata in motivazione, nella pronunzia in rassegna, cfr., altresì, nel senso che nelle controversie relative a procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, la direttiva 11 dicembre 2007 n. 2007/66/Ce - recante modifica delle direttive 89/665/Cee sul «miglioramento dell'efficacia delle procedure di ricorso» nella materia - imponendo agli stati membri di assicurare che un contratto risultante da un'aggiudicazione illegittima sia «considerato privo di effetti da un organo di ricorso indipendente dall'amministrazione aggiudicatrice» e prevedendo l'attuazione di principi corrispondenti a quelli di concentrazione, effettività e ragionevole durata del giusto processo disegnati negli articoli 24 e 111 Cost., consente un'interpretazione costituzionalmente e, quindi, comunitariamente (ex art. 117 Cost.) orientata delle norme sulla giurisdizione: in virtù della quale nelle predette controversie - comunque relative ad una gara svoltasi dopo la pubblicazione della direttiva - va riconosciuto rilievo alla connessione tra le domande di annullamento dell'aggiudicazione e di caducazione del contratto di appalto concluso a seguito dell'illegittima aggiudicazione, con la conseguente attribuzione di entrambe alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, Cassazione, sez. un., ordinanza 7 ottobre 2010, n. 20775, in Urbanistica e appalti, 2011, p. 70 (con nota di Ponte D., Giurisdizione e certezza del diritto: passi avanti) invocata dalla difesa del ricorrente a sostegno della applicabilità delle norme in tema di connessione quanto all'accertamento della giurisdizione.

La perpetuatio iurisdictionis
Assume la pronunzia in rassegna che la ricordata decisione non è pertinente, al fine della decisione dell'attuale ricorso, avendo la Corte fatto applicazione del consolidato principio secondo cui l'articolo 5 Cpc, laddove esclude la rilevanza dei mutamenti in corso di causa dalla legge - oltre che dello stato di fatto - in ordine alla determinazione della competenza e della giurisdizione, va interpretato in conformità alla sua ratio, che è quella di favorire, non già d'impedire, la perpetuatio iurisdictionis: sicché, ove sia stato adìto un giudice incompetente al momento della proposizione della domanda, non possono l'incompetenza o il difetto di giurisdizione essere dichiarati se quel giudice sia diventato competente in forza di legge entrata in vigore nel corso del giudizio.
In detta pronunzia (Cassazione, sez. un., ordinanza 7 ottobre 2010, n. 20775, cit.), peraltro, si precisa che già prima dell'entrata in vigore del citato decreto legislativo n. 53 del 2010 (cioè la norma sopravvenuta) le sezioni unite, modificando un proprio precedente orientamento, avevano affermato che, nelle controversie relative a procedure di aggiudicazione degli, appalti pubblici, la direttiva 11 dicembre 2007 n. 2007/66/CE - recante modifica delle direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE sul "miglioramento dell'efficacia delle procedure di ricorso" nella materia - imponendo agli stati membri di assicurare che un contratto risultante da un'aggiudicazione illegittima sia "considerato privo di effetti da un organo di ricorso indipendente dall'amministrazione aggiudicatrice" e prevedendo l'attuazione di principi corrispondenti a quelli di concentrazione, effettività e ragionevole durata del giusto processo disegnati negli artt. 24 e 111 Cost., consente un'interpretazione costituzionalmente e, quindi, comunitariamente (ex art. 117 Cost.) orientata delle norme sulla giurisdizione: in virtù della quale nelle predette controversie - anche se relative ad una gara svoltasi dopo la pubblicazione della direttiva, ma prima del termine indicato per la sua trasposizione nel diritto interno (20 dicembre 2009) - va riconosciuto rilievo alla connessione tra le domande di annullamento dell'aggiudicazione e di caducazione del contratto di appalto concluso a seguito dell'illegittima aggiudicazione, con la conseguente attribuzione di entrambe alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 244 del decreto legislativo 12 aprile 2002, n. 163, (sez. un., 10 febbraio 2010, n. 2906, e 5 marzo 2010, n. 5291), pervenendo alla conclusione che l'applicazione di siffatti principi alla fattispecie in esame conduce inevitabilmente all'affermazione della giurisdizione dell'adito giudice amministrativo anche per quel che riguarda le domande volte a far dichiarare la nullità o l'inefficacia dei contratti stipulati all'esito della contestata aggiudicazione e che la esistenza di. precedenti pronunce di questa corte di segno diverso - ancorché superate, come detto, dalla più recente giurisprudenza sopra citata e dalla normativa sopravvenuta - fa ritenere equa la compensazione tra le parti delle spese del presente regolamento.
Sulla seconda parte della massima e, in particolare, in margine al riparto di giurisdizione a seguito del decreto legge n. 104, del 2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 126 del 2020, non risultano precedenti.