Decadenza del permesso di costruire, quando la “villetta” non ultimata può essere salvata
L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, sentenza n. 14/2024, detta quattro principi di diritto affermando che occorre fare una distinzione a seconda che le opere incomplete siano “autonome e funzionali oppure no”
L’Adunanza Plenaria scioglie i dubbi sulla disciplina applicabile alle opere parzialmente eseguite in virtù di un titolo edilizio decaduto e che non siano state oggetto di intervento di completamento in virtù di un nuovo titolo edilizio. Per il Consiglio di Stato, sentenza n. 14/2024, va fatta una distinzione a seconda che le opere incomplete siano “autonome e funzionali oppure no”.
Ma andiamo per gradi. La fattispecie in questione è del tutto peculiare: il Comune di Sorrento aveva rilasciato un permesso di costruire nel novembre 2010 per la realizzazione di una autorimessa interrata. I lavori erano regolarmente iniziati ma dopo poco vennero sospesi a cause di indagini penali per “la assoluta e macroscopica illegittimità del permesso a costruire” per violazione del P.U.T., del P.R.G., del P.U.C. e del Regolamento comunale di attuazione per la realizzazione dei parcheggi. Nel 2016, poi, il Comune senza annullare l’originario permesso ne ha dichiarato la decadenza per mancata ultimazione dei lavori, sottolineando che le opere erano state assentite in contrasto con la normativa urbanistica e paesaggistica. A questo punto le parti hanno presentato due diversi progetti, che sono stati seguiti da dinieghi, poiché nella zona sono ammessi solo interventi edificatori di iniziativa pubblica. Infine, nel maggio 2018, il Comune ha ordinato in base all’articolo 31 del Dpr n. 380 del 2001 “il ripristino dello stato dei luoghi per come risultante in via antecedente all’esecuzione delle opere parzialmente eseguite in forza del permesso di costruire”; a cui è seguita l’ordinanza 2021 di acquisizione dell’intera particella al patrimonio comunale. Il Tar ha ritenuto legittime tali ordinanze.
La Seconda sezione del Consiglio di Stato, dovendo pronunciarsi su questo specifico aspetto, ha richiamato il principio per cui le opere eseguite sulla base di un efficace titolo edilizio non possono essere oggetto di ordine di demolizione ex articolo 31 del Dpr n. 380 del 2001, che riguarda le opere eseguite abusivamente, sicché - data la tassatività delle norme sanzionatorie - tale previsione non potrebbe essere estesa a fattispecie non espressamente contemplate.
La Sezione remittente si è posta la questione se la disciplina vigente consenta all’Amministrazione di ordinare la demolizione delle opere parzialmente eseguite, non completate per l’assenza di un nuovo titolo (come nel caso in questione, in cui l’impresa promissaria acquirente si è vista respingere per due volte l’istanza di completamento, con atti cui ha prestato acquiescenza). Ed ha rilevato che le opere parzialmente realizzate potrebbero essere qualificate come un ‘manufatto difforme’ da quanto autorizzato, e pertanto se ne potrebbe ordinare la demolizione. Peraltro, ritenendo che tale tesi “potrebbe porsi in frizione con gli orientamenti precedentemente richiamati”, ha sottoposto all’Adunanza plenaria il seguente quesito: “quale sia la disciplina giuridica applicabile alle opere parzialmente eseguite in virtù di un titolo edilizio decaduto e che non siano state oggetto di intervento di completamento in virtù di un nuovo titolo edilizio”.
E l’Adunanza plenaria, al termine di una ricostruzione normativa e giurisprudenziale, ha risposto affermando che in caso di realizzazione, prima della decadenza del permesso di costruire, di opere non completate, occorre distinguere a seconda se le opere incomplete siano autonome e funzionali oppure no:
- “nel caso di costruzioni prive dei suddetti requisiti di autonomia e funzionalità, il Comune deve disporne la demolizione e la riduzione in pristino ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, in quanto eseguite in totale difformità rispetto al permesso di costruire;
- qualora il permesso di costruire abbia previsto la realizzazione di una pluralità di costruzioni funzionalmente autonome (ad esempio villette) che siano rispondenti al permesso di costruire considerando il titolo edificatorio in modo frazionato, gli immobili edificati – ferma restando l’esigenza di verificare se siano state realizzate le opere di urbanizzazione e ferma restando la necessità che esse siano comunque realizzate - devono intendersi supportati da un titolo idoneo, anche se i manufatti realizzati non siano totalmente completati, ma – in quanto caratterizzati da tutti gli elementi costitutivi ed essenziali - necessitino solo di opere minori che non richiedono il rilascio di un nuovo permesso di costruire;
- qualora invece, le opere incomplete, ma funzionalmente autonome, presentino difformità non qualificabili come gravi, l’Amministrazione potrà adottare la sanzione recata dall’art. 34 del T.U.;
- è fatta salva la possibilità per la parte interessata, ove ne sussistano tutti i presupposti, di ottenere un titolo che consenta di conservare l’esistente e di chiedere l’accertamento di conformità ex art. 36 del T.U. nel caso di opere “minori” (quanto a perimetro, volumi, altezze) rispetto a quelle assentite, in modo da dotare il manufatto – di per sé funzionale e fruibile - di un titolo idoneo, quanto alla sua regolarità urbanistica”.
