Fondo rischi per la c.d. “auto-assicurazione” delle strutture sanitarie, il quadro delle misure analoghe all’assicurazione

Il D.M. n.232/2023 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 1° marzo scorso), attuativo della legge Gelli, ha disciplinato i requisiti minimi delle polizze di assicurazione e delle analoghe misure, queste ultime di particolare interesse per le strutture sanitarie che intendano “auto- assicurarsi”, ossia adottare misure contabili che il legislatore equipara ad una polizza di assicurazione, consentendo di evitarne la altrimenti obbligatoria stipulazione.

Nell’ambito delle analoghe misure, l’aspetto forse più delicato riguarda l’introduzione del fondo rischi.

Lo speciale, inaugurato oggi con l’articolo “Il quadro delle misure analoghe all’assicurazione”, intende illustrare gli accorgimenti organizzativi e contabili che le strutture sanitarie dovranno adottare entro il marzo 2026, per appostare e certificare correttamente detto fondo.

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Con il D.M. 232-2023, il legislatore ha dato attuazione, con ben sette anni di ritardo, alle previsioni contenute nell’art. 10 c. 6 della legge Gelli – Bianco, dettando la disciplina di dettaglio delle misure analoghe all’assicurazione (oltreché i requisiti minimi delle polizze) per la r.c. sanitaria.

Tali previsioni consentono, finalmente, di avere chiaro il quadro degli adempimenti contabili necessari per ricorrere alla c.d. “auto- assicurazione” (locuzione scorretta ma assai diffusa e che viene utilizzata in quanto più “auto-esplicativa” rispetto al termine corretto auto-ritenzione del rischio), che indica la possibilità, per le strutture sanitarie, di assolvere l’obbligo di assicurazione verso i terzi e gli operatori, mediante l’adozione di una serie di accorgimenti contabili anziché tramite la stipulazione di una polizza assicurativa.

Si tratta di un complesso di previsioni piuttosto articolato, che si può così sintetizzare.

• L’adozione di analoghe misure deve avvenire mediante una delibera approvata dai vertici della struttura sanitaria, avente ad oggetto le modalità di gestione del rischio adottate dalla struttura e le motivazioni sottese alla scelta (art. 9 c. 2);

• Appostazione di fondo rischi (art. 10): a copertura dei rischi che non siano ancora stati oggetto di richiesta risarcitoria da parte del danneggiato, individuabili al termine dell’esercizio, nel quale devono essere accantonati importi da determinare “in funzione della quantità delle prestazioni erogate e delle dimensioni della struttura ed è sufficiente a far fronte, nel continuo, al costo atteso per i rischi in corso al termine dell’esercizio”. Per tale fondo non è prevista indisponibilità in termini di cassa ma ne è imposta la ricostituzione qualora eventuali utilizzi dello stesso facciano ritenere insufficiente l’ammontare residuo;

• Appostazione di un fondo riserva sinistri (art. 11) che comprende l’ammontare complessivo delle somme necessarie per fare fronte alle richieste di risarcimento presentate nell’esercizio in corso e in quelli precedenti;

• interoperabilità tra fondo rischi e fondo riserva sinistri, così da evitare la duplicazione degli importi accantonati (art. 12); in altri termini, quando per un rischio venga prima appostata una somma nel fondo rischi e, successivamente alla ricezione di una domanda risarcitoria, si sia appostata una somma nel fondo sinistri, è possibile ridurre l’ammontare del fondo rischi in misura corrispondente, al fine di evitare duplicazioni;

• per entrambi i fondi è prevista la impignorabilità (art. 13 c. 2);

• per l’appostazione dei fondi, non sono previsti specifici criteri contabili ma (art. 16 c. 2) “il processo di stima dei fondi, in applicazione degli specifici principi contabili di riferimento, laddove necessario, dovrà richiedere particolari conoscenze e l’utilizzo di tecniche probabilistico- attuariali ed idonee esperienze ai fini della misurazione dei relativi oneri da fronteggiare con la costituzione dei fondi di cui agli articoli 10 e 11”;

• l’obbligo per ciascuna struttura di istituire una “funzione” (rectius, una commissione interna) di valutazione dei sinistri che dovrà avere al suo interno una serie di competenze specialistiche precisamente indicate (medicina legale, loss adjuster, avvocato interno dell’ufficio aziendale incaricato della gestione sinistri, gestione del rischio) e dovrà stimare i fondi da appostare a bilancio secondo i principi contabili e utilizzo di tecniche probabilistico attuariali. (art. 16 c. 1);

• obbligo di certificazione dei fondi rischi e sinistri da parte del collegio sindacale o di un revisore contabile al fine di attestare la congruità degli importi accantonati (art. 13);

• obbligo per le strutture in totale o parziale auto-ritenzione di istituire, mediante apposito regolamento, un comitato valutazione sinistri avente funzione di gestire i sinistri (art. 15 c. 2);

• obbligo (solo per le strutture in parziale auto-ritenzione) di stipulare con la propria compagnia di assicurazione appositi protocolli per la gestione coordinata dei sinistri (Art. 15 c. 1);

• obbligo (per tutte le strutture, a prescindere dalla forma scelta per la gestione del rischio) di identificare in via continuativa , e di indicare in una relazione annuale sull’adeguatezza ed efficacia dei processi di valutazione dei rischi – art. 17 c. 4-, i principali rischi di responsabilità civile al fine di:

- (in caso di stipulazione di assicurazione) fornire all’assicuratore le informazioni minime sul rischio da assicurare (art. 17 c. 2);

- In caso di auto-ritenzione del rischio, avere elementi statistici utili per la quotazione dei fondi rischi e sinistri, anche alla luce dell’eventuale insorgenza di nuovi rischi nascenti dall’offerta di nuove prestazioni sanitarie o dal mutamento di quelle già fornite (art. 17 c. 3).

Il novero delle strutture sanitarie che dovranno applicare tali disposizioni è molto ampio perché si deve ritenere comprenda, stante il tenore dell’art. 1 lett. p), non solo quelle che opteranno per l’auto-ritenzione totale (evitando di stipulare alcuna alcuna polizza assicurativa), ma anche quelle che opteranno per l’auto-ritenzione parziale (trasferendo solo parzialmente i propri rischi al mercato assicurativo mediante la stipulazione di polizze che prevedano SIR o franchigia): saranno, quindi, esentate dalle disposizioni in esame solo le strutture che trasferiranno integralmente il rischio al mercato assicurativo mediante una polizza che non preveda alcuna auto-ritenzione del rischio.

Tra le misure analoghe, il decreto ha previsto l’obbligo di appostare un fondo rischi e un fondo sinistri: entrambi hanno il fine di garantire che la struttura sanitaria accantoni le risorse necessarie a fare fronte ad eventuali obblighi risarcitori, e si differenziano tra loro perché il fondo rischi è previsto a copertura dei rischi relativi a eventi che non siano ancora stati oggetto di richiesta risarcitoria da parte del danneggiato, mentre il fondo sinistri deve comprendere l’ammontare complessivo delle somme necessarie per fare fronte alle richieste di risarcimento presentate nell’esercizio in corso e in quelli precedenti.

I due fondi, quindi, differiscono tra loro essenzialmente perché il fondo rischi deve essere appostato tenendo conto di rischi noti o previsti che ancora non abbiano costituito oggetto di alcuna richiesta risarcitoria, mentre il fondo sinistri è relativo ai possibili risarcimenti di eventi per i quali sia già stata ricevuta una richiesta di risarcimento.

La previsione di affiancare al fondo sinistri (già appostato da tutte le strutture sanitarie in auto-ritenzione) anche un ulteriore fondo rischi per passività potenziali (pressochè sconosciuto ai bilanci delle strutture sanitarie, nonostante le previsioni di cui all’OIC 31 già prevedessero l’istituzione di fondi rischi per fronteggiare eventuali contestazioni da parte di terzi) risale alla legge Gelli, la quale, all’art. 10 c. 6 prevede che “la previsione nel bilancio delle strutture di un fondo rischi e di un fondo costituito dalla messa a riserva per competenza dei risarcimenti relativi ai sinistri denunciati. A tali fondi si applicano le disposizioni di cui all’articolo 1, commi 5 e 5-bis, del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 marzo 1993, n. 67.”

Il settore della sanità pubblica ha evidenziato l’inopportunità di introdurre, oltre al fondo sinistri, anche il fondo rischi per varie ragioni: in primo luogo, perché il sistema delle riserve per le compagnie di assicurazione è stato messo a punto con riferimento alla peculiare inversione del ciclo produttivo proprio del settore assicurativo, che non si verifica in ambito sanitario neppure nel caso di auto-ritenzione del rischio.

In secondo luogo, perchè le riserve delle compagnie assicurative sono previste dal codice delle assicurazioni private tra i requisiti di solvibilità, finalità meno rilevante per le strutture sanitarie pubbliche i cui bilanci, in caso di deficit, vengono ripianati dalle Regioni.

Da ultimo, ma non certo per rilevanza, perché tali l’adozione di tali accorgimenti contabili comporterà (almeno inizialmente) un notevole aggravamento delle passività contenute nei bilanci delle strutture sanitarie pubbliche che determinerà un’ulteriore riduzione delle già scarse risorse economiche e finanziarie destinate alla cura dei pazienti.

Dal canto suo, il settore assicurativo ha chiesto al legislatore di estendere alle strutture sanitarie l’obbligo di adottare i principi di cui all’articolo 36-bis del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 in materia di riserve tecniche dei rami danni, nonché le disposizioni di cui all’articolo 42 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 in materia di registro degli attivi a copertura delle riserve tecniche, ciò sia per offrire una regolamentazione “allo stato dell’arte” nel settore della contabilizzazione dei rischi, sia per garantire il necessario equilibrio tra l’auto-assicurazione e il mondo assicurativo, anche al fine di restituire competitività all’offerta del mercato assicurativo, già penalizzato dal pagamento di imposte sui premi (nella misura del 22,25%), assenti in caso di autoassicurazione.

La formulazione finale del decreto esce da tale logica, pro o contro le misure contabili del mercato assicurativo, e tiene la “barra dritta al centro” con una soluzione che pare equilibrata e rispettosa delle tendenze più recenti in tema di contabilizzazione dei rischi prevedendo per le strutture sanitarie l’obbligo di appostare un fondo rischi al fine di indicare a bilancio anche l’ammontare dei rischi che ancora non siano stati oggetto di alcuna richiesta da parte dei danneggiati, ma secondo modalità peculiari e non mutuate dal mondo assicurativo.

L’introduzione del fondo rischi non costituisce una estensione alle strutture sanitarie della disciplina assicurativa perché , se è vero che le compagnie devono contabilizzare i. c.d. sinistri INBR, inquired but non reported, cioè relativi ad eventi che sono già accaduti, ma non sono stati ancora denunciati all’assicuratore, è altrettanto vero che la costituzione di un fondo diretto a neutralizzare i rischi che ancora non siano stati oggetto di una richiesta risarcitoria è prevista anche dagli ordinari principi contabili (OIC 31) i quali già contemplano per qualsiasi soggetto che sia tenuto a redigere il bilancio, l’obbligo, qualora ne ricorrano le condizioni, di appostare i fondi per garanzia prodotti e/o per eventuali contestazioni da parte di terzi, con i quali il fondo rischi previsto dalla legge Gelli presenta una indubbia affinità.

Inoltre, la tendenza ad anticipare la contabilizzazione dei potenziali risarcimenti come rischio di perdite rispetto al concreto manifestarsi delle stesse si è già manifestata fin dal 2010 anche nel settore bancario, nel quale si è passati dallo IAS 39 che prevedeva la contabilizzazione solo delle “incurred losses” al IFRS 9 che prevede la contabilizzazione anche delle “expected losses”.

La previsione di un fondo rischi per contabilizzare il possibile costo dei risarcimenti per cause ancora non sollevate dai danneggiati (il cui ammontare nel settore sanitario potrebbe avere un impatto sulla continuità aziendale) è altresì coerente con il principio generale, sancito dal riformato art. 2086 c. 2 c.c., che imprese sono tenute a dotarsi di assetti organizzativi, amministrativi e contabili in grado di rilevare gli indizi che precedono la crisi di impresa. In questa prospettiva, il decreto in esame fornisce indicazioni circa le misure organizzative che gli amministratori devono porre in essere e che l’organo di controllo deve verificare siano presenti.

In conclusione, la previsione di cui all’art. 10 c. 6 della legge, non istituisce una misura contabile conosciuta solo nel mondo assicurativo (e applicabile alle strutture sanitarie in virtù della decisione di operare in regime di c.d. auto-assicurazione) ma si limita a ribadire la necessità di appostare un fondo che, in linea di principio, già avrebbe potuto (e forse, addirittura, dovuto) essere costituito dalle aziende sanitarie anche prima dell’emanazione di detta disposizione.

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*A cura di Alberto Quagli, Professore ordinario di Economia Aziendale – Dipartimento di Economia, Università di Genova e Marco Capecchi, Professore associato di diritto privato – Dipartimento di Giurisprudenza, Università di Genova