I Giudici contabili intervengono sulla neo-introdotta attività di controllo della Corte dei conti sulle società a partecipazione pubblica

Con la recente deliberazione n. 32/2023/INPR del 15 febbraio 2023 la Sezione regionale di controllo per l'Emilia-Romagna della Corte dei conti ha tipizzato i meccanismi del controllo introdotto dal novellato articolo 5 del Tusp , fornendo una serie di indicazioni istruttorie preliminari all'esame degli atti deliberativi ivi previsti.

Al fine di pervenire a una ricomposizione della disciplina delle società a partecipazione pubblica il legislatore - in occasione dell'adozione della legge 7 agosto 2015, n. 124 ("Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche" - c.d. Riforma Madia) - ha avviato l'iter di riordino strutturale del settore delle partecipate, da attuare mediante la «razionalizzazione e riduzione delle partecipazioni pubbliche» (art. 18, co. 1, legge n. 124/2015) e l'introduzione, nella prospettiva del superamento dei regimi transitori esistenti, di una disciplina improntata ai criteri della chiarezza, della semplificazione normativa e dell'organicità.

Il disegno riformatore di cui alla legge delega n. 124 del 2015 è stato attuato mediante il decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, recante il "Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica" (c.d. Tusp).

Le norme del Tusp sono classificabili in quattro distinte categorie.

• Nella prima categoria rientrano le disposizioni introduttive recanti l'indicazione dell'oggetto e dell'ambito di applicazione (cfr. art. 1), la formulazione delle definizioni (cfr. art. 2) e l'individuazione dei tipi di società in cui è ammessa la partecipazione pubblica (cfr. art. 3).
L'individuazione delle tipologie di società è completata dagli articoli 16, 17 e 18, dedicati, rispettivamente, alle società in house, alle società miste pubblico-private e al procedimento di quotazione di società a controllo pubblico in mercati regolamentati.

• Nella seconda categoria rientrano le disposizioni volte a stabilire condizioni e limiti delle partecipazioni pubbliche, nonché a ridefinire le regole per la costituzione di società o per l'assunzione o il mantenimento di partecipazioni societarie da parte delle Amministrazioni Pubbliche e di alienazione di partecipazioni pubbliche (cfr. artt. 4-10).

• Nella terza categoria rientrano le disposizioni in materia di organi di amministrazione e di controllo delle società a controllo pubblico (cfr. artt. 11-15).

• Nella quarta categoria rientrano le disposizioni volte a incentivare l'economicità e l'efficienza mediante l'introduzione di procedure di razionalizzazione periodica e di revisione straordinaria (cfr. artt. 20 e 24), di gestione del personale (cfr. artt. 19 e 25), di specifiche norme finanziarie per le partecipate degli enti locali (art. 21) e di promozione della trasparenza (art. 22).

Il Tusp ha dedicato, a completamento dell'intervento di riordino strutturale, una disposizione specifica al coordinamento del Testo unico con la legislazione vigente (cfr. art. 27), nonché individuato tutte le disposizioni in materia di partecipazioni societarie detenute dalle Amministrazioni Pubbliche da ritenersi abrogate in quanto confluite nel Testo unico o, comunque, non più necessarie rispetto al nuovo quadro normativo (cfr. art. 28).

Con la legge 5 agosto 2022, n. 118 ("Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021") il legislatore ha modificato il testo dell'articolo 5 del Tusp, stabilendo che - fermo restando l'obbligo di invio alla Corte dei conti dell'atto deliberativo di costituzione di una nuova società o di acquisizione della partecipazione, diretta o indiretta, in società già costituita - l'atto deliberativo de quo non è più trasmesso a meri «fini conoscitivi».

Invero, ai sensi del novellato comma 3 dell'articolo 5 la Corte dei conti «delibera» in ordine alla conformità dell'atto trasmesso a quanto disposto dai commi - non modificati - 1 e 2 del medesimo articolo 5, nonché dagli articoli 4 ("Finalità perseguibili mediante l'acquisizione e la gestione di partecipazioni pubbliche"), 7 ("Costituzione di società a partecipazione pubblica") e 8 ("Acquisto di partecipazioni in società già costituite"), «con particolare riguardo alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell'azione amministrativa».

La Corte dei conti - all'esito dell'espletata verifica circa l'assolvimento, da parte dell'Amministrazione, dell'onere di motivazione analitica sulla medesima gravante ex lege - si pronuncia con un «parere», il quale, nello specifico caso in cui la motivazione appaia carente con riferimento a uno o più profili, può essere «in tutto o in parte negativo».

Tuttavia, il parere - sia totalmente che parzialmente - negativo non produce effetti interdittivi, essendo l'Amministrazione interessata comunque facoltizzata a procedere con la deliberata operazione societaria; ove opti per l'esercizio di tale facoltà è, però, tenuta a «motivare analiticamente le ragioni per le quali intenda discostarsi dal parere e a dare pubblicità, nel proprio sito internet istituzionale, a tali ragioni» (art. 5, co. 4, Tusp).

L'Amministrazione è, altresì, facoltizzata a procedere con la deliberata operazione societaria nell'ipotesi in cui la Corte dei conti «non si pronunci» entro il termine di sessanta giorni dal ricevimento dell'atto deliberativo di costituzione della società o di acquisizione della partecipazione societaria (art. 5, co. 3, Tusp).

Sulla natura dell'attività di controllo attribuita alla Corte dei conti dalla legge n. 118 del 2022 sono intervenute, a fini nomofilattici, le Sezioni Riunite in sede di controllo della medesima Corte (cfr. delibera n. 16/2022/QMIG del 3 novembre 2022 ), le quali hanno valorizzato - in sede di disamina della novella legislativa - una lettura della neo-introdotta disciplina «in chiave sistematica, considerando il complessivo ruolo assegnato alla Corte dei conti in materia di società a partecipazione pubblica»: la «qualificazione dell'esito della pronuncia in termini di parere, invero, appare funzionale all'obiettivo del legislatore di ottenere un vaglio tempestivo, da parte della Corte dei conti, sull'operazione di costituzione o acquisto della partecipazione societaria, senza, tuttavia, attribuire effetti preclusivi a quest'ultimo (diversamente, quindi, da quanto sarebbe accaduto in caso di richiamo agli schemi tipici del controllo preventivo di legittimità o al controllo successivo con effetti interdittivi)».

Lettura - quella operata - in virtù della quale le Sezioni Riunite hanno, conclusivamente, ritenuto che l'articolo 5 del Tuso, come novellato, «postula l'espletamento di una peculiare attività di controllo di cui il legislatore individua i tempi, i parametri di riferimento e gli esiti», attività finalizzata - quanto a ratio legis - ad «assicurare una visione d'insieme dell'operazione di costituzione societaria, funzionale alle valutazioni di sostenibilità finanziaria e di compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità».

Con la recente deliberazione n. 32/2023/INPR del 15 febbraio 2023 la Sezione regionale di controllo per l'Emilia-Romagna della Corte dei conti ha tipizzato i meccanismi del controllo introdotto dal novellato articolo 5 del Tusp, fornendo una serie di indicazioni istruttorie preliminari all'esame degli atti deliberativi ivi previsti.

La Sezione ha in primis sottolineato l'importanza del «vaglio istruttorio» propedeutico alla scelta amministrativa di ricorrere allo strumento societario, scelta che trova manifestazione in un atto deliberativo con riferimento al quale l'Amministrazione è gravata dall'onere di motivare in maniera analitica una serie di elementi fissati ex lege: «necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali di cui all'articolo 4» del Tusp (art. 5, co. 1, Tusp); «ragioni» e «finalità» che «giustificano tale scelta, anche sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria, nonché di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato» (art. 5, co. 1, Tusp); «compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell'azione amministrativa » (art. 5, co. 1, Tusp); « compatibilità dell'intervento finanziario previsto con le norme dei trattati europei e, in particolare, con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato alle imprese» (art. 5, co. 2, Tusp).

Il «vaglio istruttorio» de quo - dal punto di vista temporale - si inserisce in una fase antecedente all'invio dell'atto deliberativo alla Corte dei conti (id est, «deve essere svolto dall'amministrazione prima di sottoporre alla Sezione regionale la delibera per l'espressione del giudizio richiesto dalla Corte»), mentre - dal punto di vista qualitativo - «esige una oggettiva serietà di analisi e di verifica» con riferimento a tutti i presupposti che l'articolo 5 del Tusp individua «in modo specifico e puntuale».

I Giudici contabili hanno, altresì, evidenziato l'ambito oggettuale del sindacato demandato dal legislatore del 2022 alla Corte dei conti: il tenore testuale dell'articolo 5 del Tusp «induce a pensare che il giudice debba estendere il suo sindacato in profondità, calandosi dentro il percorso argomentativo e il suo retroterra sostanziale e fattuale, valutando sia l'aspetto dei presupposti di fatto, sia il contenuto e la qualità dell'istruttoria compiuta, oltre che, ovviamente, i profili attinenti alla corretta interpretazione e applicazione di leggi e regolamenti».

Il sindacato della Sezione regionale di controllo «è diretto a cogliere, attraverso la regola della sufficienza della motivazione, la logicità e la coerenza interna del giudizio formulato e posto a base del provvedimento emanato con i presupposti», essendo la motivazione «volta a dare trasparenza alle decisioni, non solo in funzione dell'imparzialità dell'azione amministrativa, ma anche a salvaguardia dell'interesse pubblico a che le risorse siano utilizzate con oculatezza e con rigore».

Tuttavia, «[l]a serietà dell'analisi da svolgere a monte richiede che il vaglio della Sezione regionale di controllo non si riduca alla semplice presa d'atto della rappresentazione istruttoria fornita dall'amministrazione», la quale, a sua volta, deve evitare «superficiali descrizioni e valutazioni meramente apodittiche di parametri dal tenore sicuramente elastico».

La Sezione per l'Emilia-Romagna ha, quindi, predisposto un questionario, da allegare alla richiesta inviata alla Corte dei conti al fine della verifica ex articolo 5 del Tusp, articolato in una serie di quesiti istruttori, con l'esplicita avvertenza che il mancato completamento del questionario comporta l'espressione, da parte della medesima Sezione, di parere «negativo».

Ha, altresì, individuato un set di documenti da allegare alla richiesta, consistenti, per l'ipotesi in cui l'atto deliberativo trasmesso riguardi una società già costituita, nei seguenti: «a) i bilanci d'esercizio degli ultimi tre anni (stato patrimoniale, conto economico, nota integrativa e rendiconto finanziario); b) la relazione sulla gestione; c) le relazioni degli organi di controllo (collegio sindacale, sindaco unico, revisore unico, società di revisione), ove disponibili; d) la relazione sul governo societario di cui all'art. 6, comma 4, del d.lgs. n. 175/2016».

In ogni caso - ovvero «[s]ia per società già esistenti che per le società oggetto di costituzione» - l'ente deve allegare alla richiesta «lo Statuto della Società, il Business plan o i Piani industriali con una proiezione a 3/5 anni ».

Con specifico riferimento al Business plan la Sezione ne ha enfatizzato il ruolo, in termini di funzionalità a «dimostrare la capacità dell'impresa di conseguire flussi di cassa e reddituali generati dalla gestione operativa che siano sufficienti a consentirne la sostenibilità del debito»: «il piano deve basarsi su un'analisi realistica. La parte quantitativa del piano rappresenta le strategie che si intendono adottare e segue un ordine logico strutturato attraverso valutazioni controllabili. Le variabili considerate alla base del piano e lo scenario/gli scenari ipotizzati dovranno essere indicati nella parte descrittiva del piano che accompagna la parte quantitativa».

La Sezione ha, infine, stilato una check-list dei parametri di verifica, composta da una serie di quesiti istruttori, rappresentanti, in realtà, «indicazioni operative per la predisposizione e la lettura del piano» e da «intendersi come recepimento delle migliori pratiche di redazione dei piani d'impresa e non come precetti assoluti».

In virtù della (dirimente) considerazione che «[g]li effettivi contenuti del singolo piano dipenderanno da una serie di variabili», quali la «tipologia dell'impresa, attività svolta o da svolgere (se neo costituita), la dimensione e la complessità dell'impresa e le informazioni disponibili», il contenuto della check-list dovrebbe - secondo la Sezione per l'Emilia-Romagna - «consentire all'amministrazione che intende valutare l'investimento mediante la costituzione della società o l'acquisizione della partecipazione diretta o indiretta di comprendere se il piano è affidabile».