I nuovi indicatori di anomalia nel contrasto al riciclaggio

Con provvedimento del 12 maggio 2023 denominato “ Provvedimento recante gli indicatori di anomalia ” (di seguito il “Provvedimento”), l’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia ha riformato la disciplina degli indicatori di anomalia utili alla rilevazione delle operazioni sospette dal punto di vista del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, attuando il potere di emanare ed aggiornare periodicamente gli indicatori attribuitole dall’art. 6, comma 4, lettera e) del d. lgs. 231/2007 ( Decreto Antiriciclaggio ). I nuovi indicatori sono applicabili a partire dal 1° gennaio 2024 e hanno sostituito gli indicatori previgenti .

Il Provvedimento in parola scaturisce da una duplice esigenza esplicitata nelle premesse dall’UIF: da un lato, quella di disciplinare in modo più preciso e unitario gli indicatori utili alla rilevazione delle operazioni sospette e all’assolvimento del relativo obbligo, dall’altro, quella di ridurre il fenomeno delle segnalazioni infondate o “ difensive ”, ossia effettuate dai soggetti obbligati senza un effettivo sospetto, ma al solo scopo di evitare sanzioni all’esito di un eventuale controllo da parte delle autorità competenti .

Venendo ora all’esame del recente Provvedimento dell’UIF, occorre anzitutto premettere che lo stesso consta di un articolato normativo e di un allegato contenente i “ Criteri per l’applicazione degli indicatori e dei sub-indici ” e tre sezioni – A, B e C – in cui sono elencati gli indicatori, complessivamente 34, ciascuno a propria volta suddiviso in sub-indici esemplificativi.

In aggiunta al Provvedimento, al fine di rilevare le operazioni sospette, i soggetti obbligati devono fare riferimento altresì ai modelli e agli schemi rappresentativi di comportamenti anomali emanati dalla UIF ai sensi dell’articolo 6, comma 7, lettera b) del Decreto Antiriciclaggio e non oggetto di disapplicazione ai sensi dell’art. 7 del Provvedimento stesso, nonché alle indicazioni fornite nelle sue apposite comunicazioni e casistiche pubblicate sul proprio sito Internet.

Per facilitare i soggetti obbligati, specialmente alla luce dell’entrata in vigore dei nuovi indicatori, l’UIF ha pubblicato una tavola di raccordo tra i vecchi e i nuovi indici, gli schemi di anomalia e le altre comunicazioni dell’UIF, evidenziando le eventuali corrispondenze di contenuto e le novità assolute del nuovo Provvedimento.

L’articolato normativo consta di otto disposizioni normative.

In primo luogo, merita un approfondimento la norma relativa ai destinatari del Provvedimento e già sotto questo profilo si riscontra una prima novità.

Se infatti, sino ad ora, l’approccio adottato è stato quello di suddividere i destinatari per macrocategorie a seconda della loro area di operatività, il nuovo Provvedimento non riporta alcuna distinzione e si rivolge indifferentemente a tutti i soggetti obbligati individuati all’art. 3 del Decreto Antiriciclaggio.

Si perde quindi la specificità di indicatori inerenti la sola categoria dei professionisti, come nel sistema attualmente vigente.

Nel prosieguo avremo modo di valutare più in dettaglio se tale nuovo approccio sia funzionale e coerente con l’assetto e l’applicazione della normativa antiriciclaggio complessivamente intesa.

Con specifico riguardo ai nuovi indicatori di anomalia poi, l’art. 3 del Provvedimento rinvia ai 34 indicatori elencati nell’allegato, specificando che ciascuno di essi è articolato in diversi sub-indici che costituiscono esemplificazioni della “ macrocategoria ” rappresentata dal singolo indicatore di riferimento.

Ciascun indicatore contiene riferimenti a circostanze oggettive o soggettive, che devono sempre intendersi richiamate in ogni singolo sub-indice e sussistere contestualmente, affinché l’operatività possa considerarsi sospetta; tale compresenza costituisce una novità nel “metodo” di rilevamento delle anomalie, insieme all’obbligo per il soggetto obbligato di indicare tali circostanze esplicitamente nella SOS unitamente alle violazioni compiute che lo hanno portato ad effettuare la segnalazione.

L’UIF specifica che, in ogni caso, determinate fattispecie possono essere considerate anomale e quindi da segnalare, anche se non trovano una corrispondenza negli indicatori e nei sub-indici. Non si tratta pertanto di una esemplificazione tassativa.

Alla luce dei criteri applicativi contenuti nell’allegato, a partire dal 1° gennaio 2024, i soggetti obbligati sono chiamati a svolgere un’analisi per così dire “a cascata”, partendo dall’alto (dall’indicatore) e scendendo verso il basso (i vari sub-indici); devono dapprima individuare l’indicatore di riferimento potenzialmente rilevante alla luce dell’attività svolta in concreto, e, soltanto se lo ritengono confacente al caso di specie, addentrarsi nei suoi singoli sub-indici per verificare se la situazione concreta integri una delle fattispecie esemplificate e pertanto sia anomala e meritevole di segnalazione.

In questo modo, l’UIF intende evitare segnalazioni inutili o superflue, dando rilevanza alle situazioni che sono basate su elementi oggettivi e soggettivi.

Lo scopo di evitare le segnalazioni ingiustificate è ulteriormente perseguito nel Provvedimento con la norma di cui all’art. 4, comma 5, in cui l’UIF elenca le seguenti quattro situazioni tipiche, in cui non è necessario inviare la SOS:

i) la mera decisione di concludere o rifiutare il rapporto o la prestazione, anche da parte del soggetto cui è riferita l’operatività;

ii) la mera ricezione di una richiesta di informazioni o di una notizia di attività in corso da parte dell’Autorità Giudiziaria o di accertamenti fiscali o tributari;

iii) la mera ricorrenza di comportamenti descritti negli indicatori o nei sub-indici;

iv) il ricorso ad operazioni in contante anche se reiterato e a prescindere dal superamento delle soglie di cui all’art. 49 del Decreto Antiriciclaggio.

Proprio con riferimento alla violazione del divieto di effettuare trasferimenti in denaro contante o titoli al portatore di valore complessivo superiore al limite di legge (attualmente quantificato in Euro 5.000), si precisa che l’art. 51 del Decreto Antiriciclaggio prevede, per i soggetti obbligati che ne abbiano notizia durante l’esercizio delle proprie funzioni, non già l’obbligo di effettuare una SOS, bensì l’obbligo di darne comunicazione al Ministero entro il termine di 30 giorni.

Da ultimo, con riferimento alla selezione delle anomalie, l’art. 5 comma 3 del Provvedimento prevede che gli organismi di autoregolamentazione e le associazioni di categoria possano orientare i soggetti obbligati nella selezione degli indici; a tal proposito, ci si chiede in quale forma, dato che l’UIF non lo specifica (se, ad esempio, tramite circolari oppure con regole tecniche come già avvenuto in passato per notai e avvocati).

Merita, inoltre, ad avviso di chi scrive, un approfondimento, la locuzione “ alla luce della concreta attività svolta ” richiamata all’art. 3, comma 4 del Provvedimento come criterio per i soggetti obbligati nella selezione degli indici rilevanti.

A tal proposito, pare legittimo domandarsi se tale “attività” sia quella svolta dal soggetto obbligato oppure dal cliente, dato che l’UIF non lo specifica espressamente.

Ebbene, da una lettura sistematica del Provvedimento e dell’allegato, si ritiene possibile giungere alla conclusione che l’attività richiamata sia quella svolta dal soggetto obbligato.

Il richiamo ad una “attività” in relazione ai destinatari del Provvedimento si rinviene infatti in altre due disposizioni: il comma 1 e il comma 2 dell’art. 5 sugli strumenti di selezione degli indicatori in cui l’UIF fa riferimento alla “ natura dell’attività svolta e delle proprie dimensioni” . Tale elemento condurrebbe dunque a concludere che l’attività da considerare ai fini dell’individuazione degli indicatori rilevanti in concreto sia quella del soggetto obbligato.

Tale conclusione sembra trovare conferma nei Criteri per l’applicazione degli indicatori e dei sub-indici allegati al Provvedimento, in cui l’UIF fa riferimento alla messa a disposizione dei “destinatari (di) uno strumento operativo per la selezione di situazioni che possono venire alla loro attenzione nell’ambito della concreta attività svolta”, nonché precisa che: “I destinatari devono selezionare preliminarmente gli indicatori rilevanti alla luce della concreta attività svolta e quindi quelli da considerare ad essi applicabili”.

Ciò premesso sulla selezione degli indicatori, l’art. 7, commi 3 e 4 del Provvedimento consente poi di rispondere ad un’importante domanda che sorge spontanea alla luce della prossima entrata in vigore dei nuovi indicatori:

cosa muore e cosa resta degli indicatori e degli schemi attualmente in vigore?

Il terzo comma in parola stabilisce anzitutto che a partire dal 1° gennaio 2024 non trovano più applicazione gli indicatori di anomalia emanati dalla Banca d’Italia in data 24 agosto 2010 e 30 gennaio 2013, nonché quelli di cui al D.M. Giustizia del 16 aprile 2010 e dal D.M. Interno del 17 febbraio 2011, oltre a quelli del 27 maggio 2009 della Banca d’Italia relativi al finanziamento dei programmi di proliferazione di armi di distruzione di massa.

Il quarto comma riguarda invece gli schemi rappresentativi di comportamenti anomali emanati dall’UIF con diverse Comunicazioni tra il 2009 e il 2016, che non sono più applicabili a partire dal corrente anno.

Allo scopo di facilitare i destinatari del Provvedimento, l’UIF ha pubblicato una tavola di raccordo in cui sono riportati, da un lato, i nuovi indici con tutti i rispettivi sub-indici, e, dall’altro lato, viene indicata l’eventuale corrispondenza con altri schemi o comunicazioni precedenti dell’UIF. Certamente, non si può non osservare che, nonostante le buone intenzioni, la tavola, stante anche la sua lunghezza e specificità, è piuttosto complessa da consultare.

Venendo ora agli indicatori e ai sub-indici, vero fulcro del Provvedimento, precisiamo anzitutto che gli stessi sono contenuti nell’allegato al Provvedimento e preceduti dai Criteri per l’applicazione degli indicatori e dei sub-indici, che consistono in una sorta di manuale operativo a beneficio dei destinatari.

I Criteri specificano anzitutto che l’elencazione contenuta negli indicatori e nei sub-indici non è esaustiva e che, quindi, i destinatari devono sempre e comunque valutare se un caso concreto presenti anomalie, anche se non sono quelle descritte dall’UIF. Come si diceva, quindi, l’elencazione non è tassativa.

Secondariamente, i Criteri specificano che gli indicatori sono  suddivisi in tre sezioni:

I sub-indici, come anticipato, sono ben 400.

Ai fini applicativi, i Criteri specificano che gli indicatori di cui alle sezioni A e B “dovrebbero essere considerati rilevanti da tutti i destinatari”, salvo il caso in cui lo specifico indicatore presenti delle peculiarità che lo rendano non applicabile.

Fra questi vi sono, ad esempio, gli indicatori 26 e 27 che riguardano elementi di anomalia connessi all’utilizzo di crypto assets. L’indicatore 26 è relativo alle operatività che per ammontare, intensità, modalità di esecuzione o per origine o destinazione dei flussi non risulta coerente con il profilo del soggetto ovvero presenti una configurazione inusuale o illogica. L’indicatore 27 riguarda invece le operatività in crypto assets in contropartita di address per i quali in base alle informazioni a disposizione non è possibile risalire con certezza all’effettivo titolare oppure che risultino collegati a contesti o aree geografiche a rischio e dunque è relativo ad anomalie che potrebbero inficiare l’instaurazione del rapporto tra il soggetto obbligato e il cliente.

Allo stesso modo, i Criteri citano alcuni indicatori che “dovrebbero” essere considerati rilevanti specificamente da alcune categorie di soggetti obbligati e indicatori che possono venire in rilievo a prescindere dalla “categoria” di appartenenza dei destinatari.

Certo è che, alla luce delle indicazioni operative fornite dall’UIF, non può sicuramente dirsi che i destinatari del Provvedimento abbiano più certezze.

Questo costante uso del condizionale nell’indicare quali indicatori si “dovrebbero” applicare a certe categorie di destinatari sicuramente non li facilita nel caso concreto, poiché non rende granitico il criterio enunciato dall’UIF, ma lo espone a diverse interpretazioni e questo crea ulteriore confusione, oltre che rischi di sanzioni per i soggetti obbligati.

I Criteri si concludono poi con tre precisazioni di rilievo: anzitutto, viene confermato che le circostanze soggettive e oggettive dell’indicatore si intendono sempre richiamate nei singoli sub-indici anche se non è specificato espressamente; in secondo luogo, le fattispecie non sono da considerare sospette se le stesse sono giustificate dalla documentazione e dalle informazioni ottenute dal soggetto obbligato; infine viene richiamato un principio di fondamentale importanza, già esistente in virtù del D.M. 16 aprile 2010, secondo cui i destinatari non sono in ogni caso tenuti a svolgere indagini estranee alla concreta attività svolta. Rimane dunque fermo il fatto che il soggetto obbligato non si deve comportare da “investigatore”, ma si deve limitare ad analizzare in base agli indicatori le circostanze a lui poste.

Veniamo ora all’analisi degli indicatori veri e propri ed esaminiamo in via meramente esemplificativa il numero 3 che conta ben 15 sub-indici .

Anzitutto l’indicatore si riferisce alla situazione “generale” in cui il soggetto adotta un comportamento difforme a quello usuale in casi simili e intende svolgere un’operazione che appare incoerente per le sue caratteristiche o per il valore: questa è dunque la macrocategoria di riferimento. Passando poi all’esame dei singoli sub-indici si nota che gli stessi consistono in una esemplificazione di tale situazione, tra questi, troviamo il caso del soggetto che rilascia procure a soggetti non collegati, il trustee che si adegua alle indicazioni del disponente in modo incoerente rispetto al suo profilo o rilasciando frequentemente deleghe, il soggetto che si dimostra privo delle caratteristiche tipiche del suo settore di riferimento oppure che dimostra di non avere adeguata conoscenza del settore di operatività in cui intende avviare la propria attività.

Già da un sommario esame dei pochi sub-indici appena richiamati, emerge che, dal punto di vista applicativo, di certo il rilevamento di anomalie non sarà un compito facile per i soggetti obbligati, considerata l’estrema specificità dei sub-indici e la loro numerosità.

Se da un lato è vero che i Criteri precisano che i sub-indici devono essere esaminati soltanto se i destinatari appurano che la situazione descritta nell’indicatore di riferimento risulta configurata nel caso di specie, non si può negare che, una volta accertato questo aspetto, l’analisi delle singole fattispecie richiede inevitabilmente tempo e sforzo da parte del destinatario, che, in alcuni casi, non è dotato delle strutture e delle risorse necessarie a tale scopo (si pensi ad esempio a studi professionali monopersonali o con pochi dipendenti).

A ciò si aggiunge, che tale nuova impostazione presta il fianco all’irrogazione di sanzioni: su una platea di ben 400 sub-indici, è, anche solo statisticamente, molto più probabile riscontrare una carenza nell’individuazione di anomalie o di sospetti nell’operato del soggetto obbligato e ciò si pone, di fatto, in conflitto con lo scopo dichiarato del Provvedimento esplicitato dall’UIF, che sarebbe quello di facilitare i soggetti obbligati.

Altro aspetto che desta particolari dubbi, anche di legittimità, riguarda l’introduzione di due indicatori, i numeri 7 e 8 , che presentano un elemento di particolare novità. 

Nello specifico, i due nuovi indicatori fanno riferimento ad una categoria di soggetti che, di fatto, neppure esiste nella normativa antiriciclaggio e che l’UIF affianca e “ assimila ” alle persone politicamente esposte.

Si tratta delle persone “note per ricoprire un grado apicale in enti pubblici o con finalità pubbliche o in società da questo controllate ovvero è noto per essere collegato a colui che ricopre il predetto grado apicale”.

Sorgono pertanto fortissimi dubbi sulla legittimità di tale nuova figura, considerato che l’UIF ha effettivamente creato ex novo una categoria tanto ampia senza alcun supporto normativo o “delega” in tal senso da parte del legislatore.

Oltre a ciò, tale figura – che non è definita né disciplinata nel Decreto Antiriciclaggio – si presterà certamente alle più ampie interpretazioni da parte delle autorità cui compete l’attività di accertamento.

In conclusione, è innegabile che, quantomeno dal punto di vista pratico e operativo, il Provvedimento e i nuovi indicatori presentano alcune evidenti criticità.

La prima è sicuramente quella dell’assetto degli indicatori “a pioggia”, ossia rivolti indistintamente a tutti i soggetti obbligati, salvo alcuni casi specificamente rivolti a destinatari specifici (come, ad esempio, i prestatori di servizi di gioco); e questo nonostante nel Provvedimento si faccia riferimento alla selezione degli indicatori applicabili da parte dei soggetti obbligati in base alla loro specifica attività.

La struttura “ a pioggia ” dei nuovi indicatori si pone in contrasto con il Decreto Antiriciclaggio che prevede tutt’oggi un doppio binario di regolamentazione: i principi generali destinati a tutti i soggetti obbligati indistintamente e le regole particolari di ciascuna categoria (commercialisti, notai, avvocati, banche, mediatori immobiliari, ecc.), che devono essere previste da un regolamento ad hoc, come lo sono ad esempio le regole tecniche del Consiglio Nazionale Forense e del Notariato.

Con riguardo invece agli indicatori veri e propri, seppure, formalmente, essi siano “solo” 34 e l’UIF precisi che i sub-indici sono “esemplificativi” dell’indicatore di riferimento, non può negarsi che, da un punto di vista pratico, i soggetti obbligati (tutti stante la previsione “a pioggia” citata sopra) sono chiamati ad operare all’interno di un perimetro caratterizzato da un numero esorbitante di sub-indici (ben 400!). Tale attività è sicuramente complessa e dispendiosa di tempo e di risorse, soprattutto se si considera che i sub-indici sono davvero molto specifici e, spesso, poco congruenti, quantomeno a primo impatto, con il proprio indicatore di riferimento.

In sintesi, i nuovi indicatori potrebbero, se mal applicati e in considerazione delle criticità evidenziate, determinare un effetto boomerang anche nei confronti dei soggetti obbligati più diligenti.

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*A cura di Claudio Cocuzza e Giorgia Innamorato, COCUZZA