Il controllo contabile delle operazioni di PPP come volano del PNRR, ovvero il volo del calabrone

Con il contratto di partenariato pubblico privato (PPP) una stazione appaltante conferisce a un operatore economico privato un complesso di attività per la realizzazione, manutenzione e gestione operativa di un‘opera in cambio della sua disponibilità o del suo sfruttamento economico. Insomma, il PPP è uno strumento di cooperazione tra soggetti pubblici e privati per la realizzazione di opere che non potrebbero altrimenti essere realizzate con investimenti esclusivamente pubblici.

Il PPP è quindi uno strumento capace di favorire la crescita e lo sviluppo infrastrutturale del Paese, sempre ricordando che il ricorso allo stesso è subordinato a rigide regole europee, segnatamente quelle che hanno previsto il meccanismo di stabilità (cfr. art. 136 TFUE) e che dettano le modalità attraverso le quali si può classificare un'operazione come fuori dal bilancio dello Stato.

Altrimenti detto, se il PPP è correttamente attuato si riesce a dotare la comunità con infrastrutture il cui costo non andrà a "gravare" sul bilancio dello Stato. L'esperienza pratica ha però rivelato che oltre due terzi dei progetti avviati negli ultimi dieci anni in Italia, condotti con la tecnica del PPP, non sono conformi alle regole europee del pareggio in bilancio.

Di ciò la Corte Europea dei Conti aveva già fatto cenno nel suo parere sui PPP pubblicato nel marzo 2018, nel quale evidenziava come solo un numero limitato di Stati membri dispone degli strumenti normativi e della expertise amministrativa necessari per attuare con successo i PPP.

Sul solco di questo parere, il 16 marzo scorso, l'ANAC ha pubblicato la delibera n. 219 che, partendo da un'indagine condotta nel 2020 nel mercato italiano del PPP, rivela come alcuni dei PPP sottoposti ad audit non sono sempre stati gestiti con efficacia e non hanno garantito un rapporto adeguato tra benefici e costi, conducendo a evidenti distorsioni dello strumento del partenariato pubblico privato "che possono avere l'effetto di vanificare del tutto l'indubbia utilità di questa particolare tipologia di contratti pubblici, trasformandoli in operazioni tutt'altro che convenienti, non solo per l'amministrazione concedente, ma soprattutto per la collettività".

Il confronto di entrambi i documenti citati evidenzia che le principali criticità del PPP derivano dalla:
-complessità dello strumento (valutazione contabile dell'operazione al fine di classificare la stessa come off-balance); e

-scarsa capacità/expertise della PA nelle diverse fasi della procedura.

Nei paragrafi che seguono, daremo cenni sul complesso quadro normativo, insieme ad alcune valutazioni generali di contesto.

Quanto all'effettivo andamento del mercato, stando ai valori pubblicati dallo studio elaborato dalla Fondazione IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale "la dimensione comunale del partenariato pubblico privato", durante il 2018 in Italia il valore delle operazioni di PPP è ammontato a Euro 95,2 miliardi.

Secondo tale studio, la vicenda del PPP è paragonabile alla "metafora del calabrone", enunciata negli anni trenta dall'entomologo francese, Antoine Magnan (Le Vol des lnsectes -1934), il quale sosteneva che, secondo le leggi della fisica, l'insetto non potesse volare; ma il calabrone, evidentemente ignaro di tali leggi, volava! Parimenti, a causa dell'assai complesso quadro normativo e della deficitaria professionalità delle stazioni appaltanti, il PPP non dovrebbe crescere, ma registra invece risultati che sempre più lo accreditano come una metodica d'investimento di successo.

Fortunatamente (per il calabrone), il principio enunciato da Magnan fu, pochi anni dopo, smentito dallo stesso autore e anche la fisica - dopo che la natura lo aveva già fatto – finalmente "consentì" al calabrone di volare; parimenti, si auspica che la rinnovata attenzione - si veda la relazione predisposta in commissione Bilancio della Camera sulla proposta del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza che indica espressamente il project financing come il "catalizzatore" adatto per la ripresa del nostro Paese - possa consentire al PPP, dopo che il mercato lo ha già fatto e nonostante le criticità evidenziate da ANAC e dalla Corte Europea dei Conti, di far finalmente decollare la infrastrutturazione del Paese.

Infatti, destinando alcune delle risorse contenute nel PNRR ad operazioni di PPP, ogni progetto finanziato dal PNRR potrebbe, anche grazie agli investimenti privati, avere un effetto moltiplicatore per la ripresa.

Come classificare contabilmente un'operazione di PPP - il principio di pareggio di bilancio – il ruolo di Eurostat/EPEC

Il quadro normativo che regolamenta il principio di pareggio nel bilancio, come già detto, è complesso. Porteremo in rassegna i principali provvedimenti che lo regolano.
Partendo dalla necessità di attuare l'obbligo di pareggio di bilancio sopra citato, nel 2013 venne adottato il Regolamento 549/2013, che introdusse un sistema di regole noto come European System of Accounts (ESA2010 o, in italiano, SEC 2010) e venne individuata Eurostat come l'organismo deputato ad assicurare la sua corretta applicazione da parte degli Stati membri.

I provvedimenti Eurostat sul trattamento contabile delle operazioni di PPP sono contenuti, in particolare, nella Decisione Eurostat del 11 Febbraio 2004 "Treatment of public-private partnerships" e nella pubblicazione EPEC del 2016 "A guide to statistical treatment of PPPs" (Guida EPEC; si ricorda che EPEC è la sigla per European PPP Expertise Center, una divisione della Banca Europea per gli Investimenti) redatta in collaborazione con la stessa Eurostat; la Guida si basa sul sistema ESA 2010 e sulla sua implementazione recepita attraverso il documento denominato "Manual on Government Deficit and Debt" (MGDD).

La Guida EPEC costituisce un manuale indispensabile per condurre un'analisi contabile/statistica di un'operazione di PPP.

In estrema sintesi, secondo la Guida EPEC il fattore chiave per la contabilizzazione di un'operazione di PPP risiede nella corretta individuazione del "proprietario economico del bene". A ciò si perviene considerando come proprietario il soggetto che sopporta la maggior parte dei rischi. Per poter quindi contabilizzare un'operazione di PPP come off-balance (e quindi al di fuori del bilancio della PA) sarà necessario allocare la maggior parte dei rischi del progetto (individuati come rischio di costruzione, rischio di disponibilità, rischio di domanda, finanziario, ecc) in capo al partner privato. Solo in tal caso il progetto potrà essere considerato come "a non-government asset" e, dunque, iscrivibile fuori dal bilancio.

Il legislatore italiano ha (malamente) cercato di trasporre i principi sopra indicati nel codice dei contratti pubblici, cui si aggiungono le Linee Guida ANAC n. 9, pubblicate il 28 marzo 2018 recependo le indicazioni della Guida EPEC solo in parte e creando discrasie con le indicazioni EPEC/Eurostat.

A ciò aggiungasi che la bozza di convenzione-tipo di PPP elaborata dal MEF e posta in consultazione che si è conclusa nel mese di ottobre 2018, non incorporava molti degli aspetti di natura contabile contenuti nella Guida EPEC, complicando la vita all'interprete e agli operatori - in primis le stazioni appaltanti - con il rischio che, una volta aggiudicata la gara, l'operazione sia classificata come rientrante nel bilancio dello Stato (on balance).
Quindi la bozza di contratto standard era stata poi (ulteriormente) rielaborata sulla base delle indicazioni del Consiglio di Stato – che si era espresso con parere n. 823 del 28/04/2020 - e delle osservazioni pervenute dalla Presidenza del Consiglio - Dipartimento per la politica economica (DIPE), fino ad essere finalmente approvata con Delibera ANAC n. 1116 del 22 dicembre 2020 e con Determina del Ragioniere Generale dello Stato n. 1 del 5 gennaio 2020.

Così dopo un lungo percorso durato più di 5 anni, il documento intitolato " Partenariato Pubblico-Privato: una proposta per il rilancio guida alle pubbliche amministrazioni per la redazione di un contratto di concessione per la progettazione, costruzione e gestione di opere pubbliche in partenariato pubblico privato " contiene una bozza di contratto di concessione/PPP, accompagnato di una corposa relazione illustrativa in cui si dà atto dell'aderenza ai principi Eurostat in materia di contabilizzazione delle operazioni di PPP.

Attività di valutazione dei profili contabili dei PPP
A livello macro economico l'ISTAT, coadiuvato dal DIPE, ha l'obbligo di curare l'analisi approfondita dell'effetto delle operazioni di PPP sul bilancio delle amministrazioni aggiudicatrici. Ai sensi del disposto dell'art. 44, co. 1-bis del decreto legge 31 dicembre 2007, n. 248: "Al fine di consentire la stima dell'impatto sull'indebitamento netto e sul debito pubblico delle operazioni di partenariato pubblico-privato avviate da pubbliche amministrazioni e ricadenti nelle tipologie indicate dalla decisione Eurostat del 11 febbraio 2004, le stazioni appaltanti sono tenute a comunicare all'Unità tecnica finanza di progetto (ora sostituita dal DIPE, n.d.r.) della Presidenza del Consiglio dei Ministri le informazioni relative a tali operazioni, secondo modalità e termini indicati in un'apposita circolare da emanarsi d'intesa con l'Istituto nazionale di statistica" (n.d.r. Circolare emanata il 10 luglio 2019 (GU Serie Generale n.198 del 24-08-2019)); per compiere questa stima il DIPE ha il compito di analizzare, per ciascun progetto, la seguente documentazione (la quale è anche richiesta da Eurostat perché il progetto possa essere classificato come off balance):

• contratto di concessione con gli allegati, capitolati e documenti relativi alla specificazione delle caratteristiche della gestione;

• piano economico e finanziario (PEF) di copertura degli investimenti e successivi atti aggiuntivi e/o di modifica;

• relazione illustrativa del progetto; e, dove presenti
• eventuali atti aggiuntivi.

Ai sensi della Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 10 luglio 2019, i soggetti aggiudicatari dei contratti di partenariato sono obbligati ad inviare la suddetta documentazione entro trenta giorni dalla stipula del contratto.

A norma dell'art. 148 bis del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL) "Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai sensi dell'art. 1 commi 166 e ss. della Legge 23 dicembre 2005 n. 266, per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dall'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'art. 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell'indebitamento, dell'assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti"). La Corte dei Conti opera quindi una verifica a posteriori dei progetti e, in alcuni casi, li riqualifica come on balance ai sensi del disposto del comma 3 del citato art. 148-bis del TUEL quando dispone che "l'accertamento di squilibri economico-finanziari, (…) o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno comporta per gli enti interessati l'obbligo di adottare, entro 60 gg dalla (….) pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio".

Conseguenze della valutazione
All'esito delle verifiche possono sussistere le due seguenti situazioni:

1.il progetto di PPP non grava sul bilancio dello Stato - l'investimento non incide né sul debito, né sul deficit del bilancio pubblico – ma solo sul bilancio del partner privato, che assume i rischi che gli competono; il progetto è quindi "off balance sheet" per la Pubblica Amministrazione;

2.il progetto grava sul bilancio dello Stato - l'investimento è "on balance sheet" per la Pubblica Amministrazione, con impatto diretto sul deficit e sul debito (imputazione contabile); il debito verso il partner privato è ripianato attraverso quote di ammortamento (e dei relativi interessi impliciti) che vengono dedotte contabilmente dai canoni pagati dalla PA lungo la durata del contratto. (fonte: Ragioneria dello Stato)

La conseguenza più rilevante di quanto precede, nel caso di contabilizzazione di un'operazione come on balance, è la possibile revoca della concessione (per contrarietà all'interesse pubblico). In questo senso il Codice all'art. 176 riconosce alla stazione appaltante il diritto di "revoca" del contratto ove ritenga che sia venuto meno l'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera. In tal caso al concessionario spetteranno: (i) il rimborso del danno emergente (valore dell'opera al netto degli ammortamenti maggiorato di oneri e penali derivanti dalla risoluzione/revoca) e (ii) il lucro cessante nella misura del 10% del valore delle opere ancora da eseguire ovvero della parte di gestione ancora da svolgere, valutata sulla base del PEF. Ciò comporterà conseguenze gravi, come evidenziato dalla delibera Corte dei Conti, Sezione Regionale di controllo per le Marche 173/2015/PRSP: "(..) è certo che l'Ente dovrà provvedere, così come previsto dall'atto di revoca della concessione, al pagamento di un indennizzo di notevole entità per il quale non risultano stanziamenti di bilancio (debito fuori bilancio). Tale circostanza, unitamente alla totale assenza di specifici accantonamenti nel risultato di amministrazione, espone l'Ente a gravissimi rischi sul fronte della tenuta degli equilibri di bilancio". La stessa delibera ricollega la revoca della concessione all'uso distorto dello strumento del project financing, attuato attraverso una errata ripartizione dei rischi.

Già l'analisi condotta dalla Banca d'Italia nel 2010 ("Allocazione dei rischi e incentivi per il contraente privato: un'analisi delle convenzioni di project financing in Italia") aveva evidenziato come nei rapporti contrattuali di project financing vi fosse (a causa delle asimmetrie informative e cognitive rispetto alla reale portata di alcune clausole contrattuali) una ripartizione dei rischi alquanto difforme rispetto a quella teoricamente prevista.

Non è un caso quindi che nelle premesse al documento del Ministero dell'Economia "A focus on PPP in Italy", viene indicato che ben il 71% degli importi finanziati mediante il PPP è "riclassificato" on balance. Il focus contiene l'auspicio di rendere obbligatoria l'analisi preventiva, da parte di un organo di controllo statale, dell'impatto Eurostat sul bilancio pubblico.

Le conseguenze di un errato utilizzo del PPP sono quindi gravi.
Con riferimento ai finanziatori, v'è da dire che il Codice dei Contratti Pubblici protegge i loro interessi attraverso varie norme, contenute nell'art. 176, introducendo per esempio un vincolo di destinazione per il soddisfacimento prioritario dei crediti dei finanziatori delle somme rivenienti al privato in seguito, nella specie, alla revoca della concessione, pervenendo a condizionare l'efficacia stessa della revoca della concessione all'integrale pagamento delle somme da parte del concedente. Le norme sono state senz'altro utili per una maggiore diffusione dello strumento del project financing, e quindi latu sensu del PPP, ma occorre forse un ulteriore cambio di "passo".

Dal momento che il PPP è un'operazione che coniuga gli interessi di tre diverse parti, soggetto pubblico, soggetto privato e finanziatore, ci si chiede se già in fase di "strutturazione" dell'operazione non si possa o debba elevare la soglia dell'attenzione di tutti i soggetti coinvolti, per scongiurare che si possano verificare le gravi conseguenze (per il PPP) che abbiamo citato sopra.

Finora, gli sforzi fatti a livello europeo (EPEC) non hanno trovato una sponda, per così dire, attiva da parte del settore bancario, che ha mostrato una scarsa attenzione all'evoluzione del problema.

La percezione che il trattamento statistico e la classificazione contabile di una operazione di PPP possa riguardare unicamente la parte pubblica non coglie nel segno della peculiarità del PPP, dove il contemperamento dei contrapposti interessi è da perseguire con un'attenzione e un equilibrio ben maggiori rispetto ad altri tipi di operazioni. Sarebbe un peccato che una visione limitata e atomistica di tutte le esigenze elle possa rallentare, soprattutto in questa fase, la diffusione di questo strumento.

*a cura dell' avv. Stefano Maria Zappalà e avv. Maria Juan ParraJuridicum avvocati associati

Se questo articolo è stato di tuo interesse ma non sei ancora abbonato a NT+ Diritto approfittane subito,prova 1 mese da € 4,90!Scopri di più