Il quadro temporaneo in materia di aiuti di Stato: commento alla circolare Assonime

1. Oggetto di analisi da parte di Assonime con la Circolare n. 10 del 1° aprile scorso è il "Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'economia nell'attuale emergenza del COVID-19" (c.d. "Temporary Framework", di seguito "TF") finalizzato a disciplinare gli aiuti finanziari che gli Stati membri hanno temporaneamente facoltà di erogare a sostegno delle imprese per superare il grave momento di crisi economica causato da tale pandemia COVID-19, anche e soprattutto alla luce delle modifiche apportate da ultimo il 28 gennaio 2021 con la Comunicazione (2021/C 34/06).

Altro tema di approfondimento contenuto in tale Circolare sono le scelte operate dal Governo italiano con il Decreto Sostegni con lo scopo di sfruttare al meglio le suddette modifiche.

2. Quanto al primo aspetto, la principale modifica al Quadro temporaneo ha riguardato la proroga della validità delle disposizioni in esso contenute, estesa al 31 dicembre 2021. Entro tale termine gli aiuti dovranno essere materialmente concessi o, se garantiti sotto forma di agevolazioni fiscali, dovrà essere sorta la passività fiscale in relazione alla quale l'agevolazione è legata.

La seconda – e fondamentale – modifica riguarda l'innalzamento dei massimali per le forme più significative, in quanto maggiormente sfruttate, di aiuto, ossia quelle previste dalla sezione 3.1. ("Aiuti di importo limitato") in forma di sovvenzioni dirette, agevolazioni fiscali e di pagamento, anticipi rimborsabili, garanzie, prestiti e partecipazioni e dalla sezione 3.12 ("Aiuti sotto forma di misure di sostegno a costi fissi non coperti"), finalizzate a fornire copertura dei costi fissi che le imprese non sono riuscite a coprire in quanto gravemente colpire dalla crisi conseguente alla pandemia. Nella prima categoria è ascrivibile, ad esempio, l'esenzione dal versamento del saldo Irap 2019 e della prima rata di acconto 2020 (art. 24 d.l. n. 34/2020), così come la prorogata Decontribuzione Sud a sostegno dell'occupazione nelle aree svantaggiate, prevista dall'art. 27 del d.l. n. 104/2020 (‘Decreto Agosto) e modificata dall'art. 1, comma 161 della legge di bilancio 2021. Quanto alle misure di cui alla sezione 3.12, meritano primaria segnalazione i contributi a fondo perduto previsti dal recente Decreto Sostegni, di cui si dirà.

Venendo agli importi, le forme di aiuto di cui alla sezione 3.1. sono ora ritenute compatibili con l'art. 107 TFUE sino ad un massimo di Euro 1,8 milioni per impresa (contro Euro 800.000 della precedente versione del Quadro temporaneo); per le imprese operanti nel settore della pesca e dell'acquacoltura il limite è innalzato da 120.000 a 270.000 euro e per le imprese operanti nel settore della produzione primaria di prodotti agricoli da 100.000 a 225.000 euro. Quanto alla forma di aiuto di cui alla sezione 3.12, il limite è elevato da 3 a ben 10 milioni di Euro.

Assonime pone l'accento sul nuovo punto 23-ter del Quadro temporaneo, finalizzato a incoraggiare gli Stati membri a preferire, in prima battuta, tra le varie forme di sostegno, aiuti successivamente rimborsabili dal beneficiario (come gli anticipi rimborsabili, le garanzie, i prestiti etc.), ritenuti meno distorsivi degli aiuti a fondo perduto. Infatti, tale punto prevede espressamente la possibilità di una loro conversione in altre forme di aiuto, previa notifica alla Commissione prima della scadenza del Quadro temporaneo e sempre nel rispetto delle condizioni stabilite nella sezione 3.1.

Resta confermato il cumulo fra i predetti importi e quelli rientranti nel c.d. regime «de minimis» di cui al Regolamento (UE) n. 1407/2013 della Commissione del 18 dicembre 2013. La sezione 20 del Quadro temporaneo prevede difatti che "le misure temporanee di aiuto di cui alla presente comunicazione possono essere cumulate conformemente alle disposizioni di cui alle sezioni specifiche della stessa. Le misure temporanee di aiuto di cui alla presente comunicazione possono essere cumulate con gli aiuti previsti dai regolamenti "de minimis" o dai regolamenti di esenzione per categoria a condizione che siano rispettate le disposizioni e le norme relative al cumulo previste da tali regolamenti".

Per tali ragioni, risulta pienamente confermato altresì il cumulo con gli aiuti previsti dai regolamenti di esenzione per categoria, su tutti il Regolamento n. 651/2014 (c.d. GBER), pur sempre nel rispetto delle regole di cumulo previste dai singoli regolamenti.

Sul punto, Assonime osserva che segnatamente qualora "un'impresa usufruisca ad esempio di aiuti di cui alla sezione 3.1 e di aiuti de minimis, l'importo massimo di cui può beneficiare può arrivare fino a 2 milioni di euro". Al riguardo, ci sia tuttavia consentito di osservare che, ai sensi dell'art. 5, par. 2., del Regolamento n. 1407/2013, laddove aiuti de minimis e aiuti di cui alla sezione 3.1. del TF riguardino "gli stessi costi ammissibili" ovvero siano relativi "alla stessa misura di finanziamento del rischio", il cumulo non avviene fino a concorrenza della somma dei due distinti massimali (e, cioè, 2 milioni di Euro), bensì fino a concorrenza del limite più elevato (e, dunque, 1,8 milioni di Euro), vietando tale disposizione di fruire di entrambi gli aiuti ove ciò comporti "il superamento dell'intensità di aiuto o dell'importo di aiuto più elevati fissati, per le specifiche circostanze di ogni caso, in un regolamento d'esenzione per categoria o in una decisione adottata dalla Commissione". La medesima disposizione stabilisce, infine, che il divieto in questione non opera ove gli aiuti de mininis "non sono concessi per specifici costi ammissibili o non sono a essi imputabili", con la conseguenza che tornano in detta ultima ipotesi fruibili gli aiuti fino a concorrenza di ciascun autonomo massimale.

L'unico divieto di cumulo riguarda gli aiuti di cui alla sezione 3.12 con altri aiuti volti alla copertura dei medesimi costi fissi non coperti. Sul punto, Assonime osserva che sarebbe opportuno chiarire se sia possibile cumulare i massimali di cui alle sezioni 3.1 e 3.12 anche nell'ambito di un medesimo strumento.

Le modifiche apportate al Quadro temporaneo hanno riguardato anche le sezioni 3.2. e 3.3. aventi ad oggetto, rispettivamente, garanzie su prestiti e prestiti agevolati. Per tali forme di supporto, oltre alla generalizzata estensione sino al 31 dicembre 2021 valida per tutte le disposizioni del Quadro temporaneo, sono state previste la copertura anche delle garanzie su factoring pro solvendo e factoring indiretta e la possibilità per gli Stati di concedere aiuti in forma di garanzia su strumenti di debito di nuova emissione subordinati ai creditori ordinari.

Anche tale intervento assume rilievo in ottica domestica, in quanto l'Italia si è ampiamente avvalsa di tali forme di aiuti, ad esempio con la garanzia per imprese di grandi dimensioni gestita da SACE e la misura del Fondo di garanzia PMI di cui al d.l. n. 23/2020 (Decreto Liquidità), oppure il Fondo patrimonio PMI di cui al n. 34/2020 (decreto Rilancio).
Assonime analizza poi l'aiuto di cui alla sezione 3.12, riguardante gli aiuti sotto forma di sostegno a costi fissi non coperti, il cui importo è stato innalzato da 3 a ben 10 milioni di euro.

Tale aiuto, lo si ricorda, è volto a coprire i costi fissi scoperti sostenuti nel periodo dal 1° marzo 2020 al 31 dicembre 2021 o anche solo in una parte di tale periodo, denominato ‘periodo ammissibile', ed è concesso alle imprese che, in tale periodo, subiscono un calo di fatturato di almeno il 30% rispetto allo stesso periodo nel 2019. L'aiuto non solo non può superare tale ammontare di 10 milioni di euro a impresa, ma neppure il 70% dei costi fissi non coperti o il 90% nel caso di microimprese e piccole imprese, reputandosi tali anche le perdite subite dalle imprese. Su quest'ultimo aspetto Assonime osserva come sia opportuno un chiarimento circa le modalità di determinazione delle perdite assimilabili ai costi fissi non coperti.

Anche in questo caso l'aiuto può essere concesso sotto forma di sovvenzioni dirette, agevolazioni fiscali e di pagamento o in altre forme, quali anticipi rimborsabili, garanzie, prestiti e partecipazioni.

L'Italia ha ampiamente sfruttato tale forma di aiuto ad esempio con il nuovo articolo 60-bis del decreto legge n. 34/2020, introdotto dalla legge di bilancio 2021, con il quale è stato consentito a regioni, province autonome, altri enti territoriali e camere di commercio di adottare regimi di aiuto a copertura di costi fissi non coperti per imprese che subiscono, durante il periodo compreso tra il 1° marzo 2020 e il 30 giugno 2021 (periodo ammissibile), un calo del fatturato di almeno il 30 per cento rispetto allo stesso periodo del 2019.
Sul punto Assonime osserva, correttamente a nostro avviso, la necessità di chiarire se, ai fini dell'autocertificazione richiesta dal Decreto Sostegni per avvalersi di tale aiuto, sia rimessa all'impresa la scelta circa l'individuazione del periodo ammissibile all'interno del predetto intervallo.

3. La Circolare si sofferma altresì su un tema che ha destato grande dibattito sino all'approvazione del Decreto Sostegni, ovverosia sulla nozione di ‘impresa' rilevante ai fini delle disposizioni di cui al Quadro temporaneo.

Tale questione è stata risolta legislativamente con l'art. 1, comma 17 del citato Decreto, secondo cui rileva la nozione di impresa unica contenuta all'art. 2, par. 2, del Regolamento n. 1047/2013 del 18 dicembre 2013 (de minimis).

In particolare, per impresa unica deve intendersi l'insieme delle imprese fra cui esiste almeno una delle relazioni seguenti:

a) un'impresa detiene la maggioranza dei diritti di voto degli azionisti o soci di un'altra impresa;

b) un'impresa ha il diritto di nominare o revocare la maggioranza dei membri del consiglio di amministrazione, direzione o sorveglianza di un'altra impresa;

c) un'impresa ha il diritto di esercitare un'influenza dominante su un'altra impresa in virtù di un contratto concluso con quest'ultima oppure in virtù di una clausola dello statuto di quest'ultima;

d) un'impresa azionista o socia di un'altra impresa controlla da sola, in virtù di un accordo stipulato con altri azionisti o soci dell'altra impresa, la maggioranza dei diritti di voto degli azionisti o soci di quest'ultima.

Le imprese fra le quali intercorre una delle relazioni di cui alle lettere da a) a d), per il tramite di una o più altre imprese, sono anch'esse considerate un'impresa unica.

Sul tema, Assonime ritiene appropriato in via prudenziale tenere conto nella definizione del perimetro dell'impresa rilevante al fine del calcolo dei massimali anche delle situazioni di controllo congiunto. In queste ipotesi sembra ragionevole ritenere che l'importo dell'aiuto ricevuto vada ripartito in uguale misura tra i gruppi controllanti.

Altro tema significativo è l'individuazione del momento in cui il controllo deve essere verificato, soprattutto nelle ipotesi in cui siano poste in essere operazioni straordinarie.

L'Associazione rileva, muovendo proprio dal regolamento de minimis, che occorre avere a riguardo al momento in cui sorge il diritto a ricevere gli aiuti, indipendentemente dalla data di erogazione degli stessi all'impresa. È pertanto unicamente in detto momento che è doveroso porre in essere le verifiche in merito alla sussistenza o meno di un'impresa unica. Sulla scorta di tale principio, devono ritenersi irrilevanti le operazioni di fusione o acquisizione poste in essere successivamente all'attribuzione di un tale diritto, ancorché l'erogazione dello stesso avvenga ad operazione compiuta.

Quanto invece alla scissione, Assonime rileva che l'importo dell'aiuto de minimis concesso prima della scissione è assegnato all'impresa che ne ha fruito oppure, laddove non sia possibile attribuirlo, in proporzionale al valore contabile del capitale azionario delle nuove imprese alla data effettiva della scissione.

4. Assonime passa poi ad analizzare come l'innalzamento dei massimali di cui agli aiuti della sezione 3.1 e 3.12 sia stato sfruttato dal Governo italiano nel c.d. decreto Sostegni (decreto-legge 22 marzo 2021, n. 41), evidenziando come ciò sia avvenuto sia tramite il rafforzamento degli strumenti già presenti sia mediante l'introduzione di ulteriori forme di aiuti.

Quanto al primo punto, risulta di particolare interesse l'applicazione del nuovo limite di 1,8 milioni previsto per gli aiuti di cui alla sezione 3.1. anche all'agevolazione di cui all'art. 24 del d.l. n. 34/2020 (decreto Rilancio), con il quale era stata disposta l'esenzione dal versamento del saldo IRAP 2019 e della prima rata di acconto 2020. Infatti, sino al chiarimento recato dal decreto Sostegni, vi erano forti incertezze sulla nozione di ‘impresa' di cui al Quadro temporaneo, le quali avevano ingenerato problemi in sede di determinazione dell'estensione dell'aiuto, ben individuate nella precedente circolare n. 30/2020 della stessa Assonime, tali da indurre molti soggetti, che pure ne sarebbero risultati beneficiari, ad assumere un atteggiamento assai prudente, se non addirittura a non sfruttarla in tutto o in parte. Nella circolare in commento, Assonime mostra di apprezzare lo sforzo del legislatore, segnalando che grazie all'aumento dei massimali, un'impresa che, ad esempio, abbia già fruito di aiuti di cui alla sez. 3.1. del TF fino ad un'intensità di 800 mila euro, potrà sfruttare aiuti di cui alla medesima sez. 3.1. per un ulteriore milione di Euro, il cui effetto combinato permetterà dunque di superare quello che sembrava un massimale troppo stringente una volta calcolato – come è stato definitivamente chiarito – a livello di gruppo.
Al fine di meglio sfruttare l'innalzamento dei limiti di cui al Quadro temporaneo, Assonime osserva poi che, in base al decreto Sostegni, gli aiuti fruiti alle condizioni e nei limiti della sezione 3.1 possono essere cumulati da ciascuna impresa con altri aiuti autorizzati in base alla medesima sezione.

Quanto alle ulteriori forme di aiuto, la circolare in commento pone l'accento sul contributo a fondo perduto a favore dei soggetti titolari di partita IVA, residenti o stabiliti nel territorio dello Stato, che svolgono attività d'impresa, arte o professione o producono reddito agrario (art. 1, commi 1-9), sulla modifica delle disposizioni contenute nel decreto Rilancio relative alle diverse tipologie di aiuti di Stato che possono essere concesse da regioni, province autonome, altri enti territoriali e Camere di commercio, a valere su risorse proprie (art. 28), nonché sulla creazione di un apposito fondo diretto, tramite la concessione di prestiti, ad assicurare la continuità operativa delle grandi imprese in temporanea difficoltà finanziaria a causa della crisi economica connessa con l'emergenza epidemiologica da Covid-19 (art. 37).

5. Ci permettiamo di offrire alcuni ulteriori spunti di riflessione rispetto ai tanti offerti dalla pregevole circolare in commento. In particolare, v'è da domandarsi se e in che misura l'innalzamento dei massimali previsto dall'art. 1, comma 13, del d.l. 41 del 2021 per le misure di cui al punto 3.1. del TF esplichi effetto anche nei confronti di coloro che ne abbiano in precedenza fruito in misura inferiore. Il riferimento è, in particolare, ai soggetti che, pur essendo destinatari della dispensa dal versamento del saldo IRAP per il 2019 previsto dall'art. 24 del d.l. n. 34 del 2020, non ne abbiano fruito o ne abbiano fruito in misura inferiore rispetto a quella massima sulla scorta delle considerazioni prudenziali di cui si è detto. Ci sembra che tale dubbio debba senz'altro sciogliersi in senso positivo, sia perché il tenore letterale della disposizione induce a dare effetto retroattivo alle disposizioni in parola (non comprendendosi altrimenti perché si vada a modificare il limite per fruire della dispensa da un versamento per il quale è già scaduto il termine entro cui doveva essere compiuto), sia perché sussistono evidente ragioni sistematiche a supporto di tale conseguenza, sol considerandosi il fatto che le modifiche alle comunicazioni che disciplinano il TF cui rinvia il legislatore italiano non introducono nuove disposizioni aventi carattere normativo (per le quali vale dunque la pena interrogarsi sulle regole di diritto intertemporale), bensì illustrano la prassi decisionale della Commissione rispetto all'applicazione dell'art. 107, par. 3, lett. b) del TFUE laddove consente di ritenere compatibili gli aiuti che pongono rimedio "a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro" ed hanno perciò una valenza meramente "interpretativa", e fermo restando che resta una scelta spettante al singolo Stato membro se e in che misura concedere le misure di aiuto.

Più complicata appare però la posizione delle imprese che, avendo quantificato il massimale di aiuto per singola unità e non per impresa unica, hanno già sanato gli errori commessi in sede di calcolo di tale aiuto ai sensi dell'art. 42-bis, comma 5, del d.l. n 104/2020 (c.d. Decreto Agosto), il cui termine è stato prorogato al 30 aprile prossimo rispetto alla scadenza iniziale fissata al 30 novembre 2020. Anche per essi, pare tuttavia corretto ritenere che possano rideterminare il massimale di aiuti nei limiti di 1,8 milioni di euro, calcolato alla stregua di un'unica impresa, per poi procedere alla richiesta di rimborso per l'eventuale quota parte ancora capiente di aiuto ancorché già riversata all'erario con la citata procedura. Diversamente infatti si rischierebbe di discriminare tra soggetti che avrebbero identico diritto all'aiuto in questione fino a concorrenza del massimale sopra indicato in ragione di una circostanza (e, cioè, l'avere restituito la somma che – erroneamente – era stata ritenuto eccedere il massimale) del tutto contingente e casuale rispetto ai presupposti dell'agevolazione stessa, con il rischio di privare del diritto proprio i soggetti che, spontaneamente adeguandosi alla lettura più restrittiva possibile delle disposizioni agevolative, avevano tenuto il comportamento in assoluto più lodevole. Il che, francamente, appare un controsenso rispetto alle finalità degli interventi di sostegno varati dal legislatore.

* Partner di Giordano-Merolle Studio Legale Tributario , ** Counsel di Giordano-Merolle Studio Legale Tributario

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