Inammissibile il ricorso amministrativo attraverso la Pec senza autorizzazione

Sono oramai diverse le pronunce del giudice amministrativo intervenute, negli ultimi tempi, sulla questione concernente la possibilità, per gli avvocati, di notificare attraverso la pec (posta elettronica certificata) il ricorso introduttivo del giudizio amministrativo. Le sentenze sono state, in larga prevalenza, nel senso della inammissibilità del ricorso, così proposto, in assenza di autorizzazione da parte del presidente ovvero nel caso in cui non risultano comunque costituite le parti intimate.
La sentenza in esame del Tar Lazio n. 396 dello scorso 13 gennaio si pone nel solco di tale prevalente orientamento affermando, quindi, che nel giudizio amministrativo non è ancora operante la facoltà di notifica telematica dell'atto introduttivo.

Il quadro normativo di riferimento - Il quadro normativo di riferimento che si è succeduto a partire dal 2005 e che ha interessato, in particolare, il processo civile si mostra in effetti confuso, frammentario, segnato da una non agevole individuazione del parametro precettivo di riferimento. Le novità legislative che si sono susseguite vanno sia nel senso di rendere operativo e concreto il processo telematico per facilitare e velocizzare l'opera degli addetti ai lavori sia in direzione di una disciplina quanto più completa possibile degli aspetti tecnici che ineriscono il processo telematico al fine di assicurare la conoscenza degli atti processuali e l'effettività del contraddittorio.
Prima ancora di esaminare le ragioni della decisione del Tar capitolino in esame, è opportuno richiamare sia pure brevemente sia il quadro normativo di riferimento che gli orientamenti giurisprudenziali in materia, per fare il punto sullo stato di attuazione del processo amministrativo telematico anche in vista dell'imminente adozione delle regole tecniche ex articolo 13, disposizioni di attuazione del Cpa.
In tema di notifica degli atti del processo amministrativo, la prima norma che viene in rilievo è l'articolo 39 del Cpa, il quale peraltro opera un rinvio alle disposizioni del codice di procedura civile per quanto non espressamente disciplinato dal codice del processo amministrativo. Le notifiche degli atti processuali risultano disciplinate dal Cpc e dalle leggi speciali che regolano la notificazione degli atti giudiziari in materia civile.

La legge di riferimento in tema di notificazione e comunicazione di atti processuali, oltre al codice di procedura, è la 53/1994 che disciplina la «facoltà di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori legali» che prevede, all'articolo 1, oltre alla possibilità di notificare i richiamati atti a mezzo del servizio postale, previa autorizzazione del Consiglio dell'Ordine, anche la notifica a mezzo di posta elettronica certificata. Questa legge è stata negli ultimi anni segnata da numerose novelle nel tentativo di adeguare le modalità di notificazione degli atti processuali alle nuove tecnologie e consentire la cosiddetta comunicazione digitale.

La più rilevante di queste, ai fini che qui interessano, è quella recata dall'articolo 16-quater del Dl 179/2012, convertito dalla legge 228/2012, con la quale è stato aggiunto alla legge 53/1994 l'articolo 3-bis che ha introdotto una disciplina dettagliata quanto alle modalità di notifica a mezzo di posta elettronica. La notificazione con modalità telematica si esegue, quindi, a mezzo di posta elettronica certificata all'indirizzo risultante da pubblici elenchi, nel rispetto della normativa, anche regolamentare, concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici. Di rilievo la disposizione per cui quando l'atto da notificarsi non consiste in un documento informatico, l'avvocato provvede a estrarre copia informatica dell'atto formato su supporto analogico, attestandone la conformità all'originale a norma dell'articolo 22, comma 2, del Dlgs 82/2005 (Cad). La notifica si esegue mediante allegazione dell'atto da notificarsi al messaggio di posta elettronica certificata.

L'avvocato redige la relazione di notificazione su documento informatico separato, sottoscritto con firma digitale e allegato al messaggio di posta elettronica certificata, che dovrà contenere tutti gli elementi indicati nel richiamato articolo 3-bis .
L'articolo 16-quater del Dl 179/2012 demandava a un decreto del ministero della Giustizia l'adeguamento alle nuove disposizione del Dm 44/2011, concernente proprio le regole tecniche per l'adozione nel processo civile e nel processo penale delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, adeguamento che risulta quindi operato con il Dm 43/2013.
Detto ultimo decreto dispone che l'avvocato che procede alla notificazione con modalità telematica deve allegare al messaggio di posta elettronica certificata documenti informatici o copie informatiche, anche per immagine, di documenti analogici privi di elementi attivi e redatti nei formati consentiti dalle specifiche tecniche già stabilite nel Dm 44/2011.
L'avvocato che estrae copia informatica per immagine dell'atto formato su supporto analogico compie l'asseverazione prevista dall'articolo 22, comma 2, del codice dell'amministrazione digitale, inserendo la dichiarazione di conformità all'originale nella relazione di notificazione, prevista dall'articolo 3-bis della legge 53/1994.
In base all'articolo 22, comma 2, del Dlgs 82/2005 (Cad), le copie per immagine su supporto informatico di documenti originali formati in origine su supporto analogico hanno la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono estratte, se la loro conformità è attestata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, con dichiarazione allegata al documento informatico e asseverata secondo le regole tecniche stabilite in base allo stesso Cad. Queste regole tecniche risultano ora recate dal Dpcm 13 novembre 2014, la cui entrata in vigore decorre dal 12 febbraio.

Per quanto concerne, in particolare, il processo amministrativo, fino all'intervento del Dl 90/2014, si riteneva in linea di principio applicabile la richiamata disciplina in tema di notifica telematica per il processo civile (grazie al rinvio operato dall'articolo 39 del Cpa e dall'articolo 1 della legge 53/1994), nei limiti delle compatibilità tecniche e tenendo conto dell' impossibilità di effettuare il deposito del ricorso introduttivo con modalità telematica.

Gli interventi legislativi più recenti - Il decreto legge 90/2014 ha invece statuito che l'adeguamento delle regole tecniche previste per il processo telematico in sede civile e penale di cui al Ddm 44/2011 non si applica alla giustizia amministrativa (articolo 16-quater, comma 3-bis, del Dl 179/2012). Secondo un determinato avviso, tale norma non porrebbe in dubbio l'applicabilità della disciplina delle notifiche pec anche al processo amministrativo, ma inciderebbe solo sulla efficacia del regime applicabile.
Con l'articolo 38 del Dl 90/2014, come recentemente modificato con il Dl “milleproroghe”, ora all'esame del Parlamento per la conversione, è stato anche previsto che a decorrere dal 1° luglio 2015 t tutti gli atti e i provvedimenti del giudice, dei suoi ausiliari, del personale degli uffici giudiziari e delle parti dovranno essere sottoscritti con firma digitale. Questa data dovrebbe segnare l'effettiva applicazione del processo telematico in sede giurisdizionale amministrativa; in vista di questo importante appuntamento stanno per essere predisposte le regole tecniche da applicare al processo amministrativo per come previste dall'articolo 13 delle norme di attuazione di cui al Cpa in ragione delle peculiarità del processo amministrativo, dei sistemi informativi e della tipologia dei provvedimenti giurisdizionali.
Per completare il quadro delle novità recate dal Dl 90/2014, va richiamato l'articolo 42 (che modifica l'articolo 16, comma 17-bis, del Dl 172/2012), che ha esteso espressamente l'applicazione della disciplina prevista nel procedimento civile riguardante le comunicazioni e le notificazioni a cura della cancelleria anche al processo amministrativo, comunicazioni e notificazioni che dovranno essere effettuate esclusivamente per via telematica all'indirizzo di posta elettronica certificata risultante da pubblici elenchi o comunque accessibili alle pubbliche amministrazioni.

Il quadro normativo delineato evidenzia quindi, con riguardo al processo amministrativo telematico che, mentre per le notificazioni e le comunicazioni degli atti per via telematica da parte delle segreterie dei tribunali ai difensori non si pongono problemi, purché effettuate all'indirizzo di posta elettronica certificata risultante da pubblici elenchi o comunque accessibili alle pubbliche amministrazioni, nessun riferimento espresso ancora si rinviene per quanto concerne la possibilità di notificare via pec il ricorso introduttivo nel giudizio amministrativo.

Gli orientamenti giurisprudenziali - Passando a esaminare gli orientamenti giurisprudenziali che si sono registrati sul tema, come già ricordato l'avviso prevalente è stato nel senso di consentire l'applicazione della disciplina prevista per il processo civile in ragione del rinvio esterno al Cpc operato direttamente dall'articolo 39 del codice del processo amministrativo e di ritenere inammissibile il ricorso il cui atto introduttivo risulti notificato via pec se non si ha prova che la parte intimata ne abbia avuto effettiva conoscenza. La questione spesso in rilievo ha riguardato la dimostrazione in giudizio della regolarità della notifica e dell'attestazione di conformità dell'atto allegato alla pec rispetto a quello prodotto in giudizio.

Il Tar Campania, sede di Napoli, con una sentenza del 2013 che ha suscitato grande interesse, ritenendo applicabile al processo amministrativo le regole tecniche previste per il processo telematico civile, al fine di verificare che effettivamente la notifica dell'atto fosse andata a buon fine e che l'atto notificato con la pec fosse conforme a quello depositato in formato cartaceo, ha affermato la necessità di produrre, da parte dell'avvocato notificante, la cosiddetta ricevuta completa di avvenuta consegna della pec, con l'intero atto notificato e non soltanto un suo estratto.

Con specifico riguardo alla controversia al suo esame, il Tar partenopeo ha comunque dichiarato il ricorso introduttivo, notificato con pec, inammissibile per la irritualità della notifica del ricorso al comune intimato, per due ragioni: in primo luogo perché il ricorso era stato proposto direttamente dall'amministratore delegato della società ricorrente (si trattava di ricorso avverso diniego di accesso agli atti) che non risultava iscritto all'albo degli avvocati e come tale non risultava destinatario delle norme di favore per le notificazioni; in secondo luogo perché erano state depositate unicamente la ricevuta di accettazione del messaggio da parte del sistema di posta certificata e la ricevuta di avvenuta consegna alla pec, senza che da quest'ultima si potesse evincere quale fosse il documento consegnato e se esso costituisse la copia informatica del ricorso depositato (Tar Campania, Napoli, sentenza n. 1756 del 3 aprile 2013).

A distanza di un mese dalla pronuncia del Tar Campania, il Tar di Brescia ha affermato che le condizioni richieste per la corretta notificazione del ricorso introduttivo sono soddisfatte allorquando la notifica via pec venga effettuata da un avvocato debitamente autorizzato, sia stata raggiunta in causa la prova che la notifica dell'atto sia andata a buon fine (nella fattispecie decisa il comune aveva comunicato di aver ricevuto, tramite posta certificata, il ricorso al Tar) e, infine, che il destinatario sia venuto in possesso di una copia del ricorso depositato in formato cartaceo, senza che la mancanza dell'annotazione nel registro cronologico da parte del notificante comporti, invece, nullità della notifica, in caso di raggiungimento dello scopo (Tar Brescia, II sezione n. 476 del 21 maggio 2013).
Ancora sul tema va ricordata la pronuncia del Tar di Salerno che ha dichiarato inammissibile il ricorso per irritualità della instaurazione del contraddittorio per aver l'avvocato depositato in atti unicamente la ricevuta di accettazione del messaggio da parte del sistema di posta certificata e la ricevuta di avvenuta consegna alla pec, senza che si potesse evincere da quest'ultima quale fosse il documento consegnato e se esso costituisse la copia informatica del ricorso depositato. Il Tar salernitano ha quindi affermato che, al fine di verificare che effettivamente la notifica dell'atto fosse andata a buon fine e che l'atto notificato con la pec fosse conforme a quello depositato in formato cartaceo, doveva essere prodotta dall'avvocato notificante la cosiddetta ricevuta completa di avvenuta consegna della pec, in modo da poter produrre tale ricevuta con l'intero atto notificato e non soltanto un suo estratto (Tar Salerno, sentenza n. 673 del 4 aprile 2014).

La sentenza del Tar Lazio 396/2015 - La pronuncia del Tar Lazio in esame ha, in maniera netta, chiarito che laddove manca la costituzione delle parti intimate (che in applicazione del raggiungimento dello scopo avrebbe efficacia sanante) e manca specifica autorizzazione presidenziale, la notifica via pec del ricorso introduttivo è nulla allorquando non risultano osservate le disposizioni previste dalla legge 53/1994.
La sentenza, operando una previa ricostruzione dell'attuale quadro normativo, giunge condivisibilmente a stabilire che, allo stato, pur avendo l'avvocato il potere di attestare con dichiarazione la conformità dell'atto notificato all'originale, in mancanza di regole tecniche per l'asseverazione della conformità all'originale del ricorso non può ritenersi ammissibile, nel processo amministrativo, la notifica via pec del ricorso introduttivo. Ciò si ricava dalla legge 53/1994 la quale impone, nel caso in cui l'atto da notificarsi non consista in un documento informatico, che l'avvocato provveda a estrarre copia informatica dell'atto formato su supporto analogico, attestandone la conformità all'originale secondo quanto prescrive l'articolo 22, comma 2 del Dlgs 82/2005 (Cad). La notifica si esegue mediante allegazione dell'atto da notificarsi al messaggio di posta elettronica certificata.

In base al richiamato articolo 22, comma 2, le copie per immagine su supporto informatico di documenti originali formati in origine su supporto analogico hanno la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono estratte, se la loro conformità è attestata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, con dichiarazione allegata al documento informatico e asseverata secondo le regole tecniche previste dallo stesso Cad. Se da una parte, quindi, l'avvocato è considerato pubblico ufficiale e quindi in grado di attestare la conformità dell'atto, dall'altro non risultando ancora emanate (al momento della decisione del Tar Lazio in esame) le regole tecniche per l'asseverazione previste dal Cad (regole tecniche che ora invece risultano adottate con Dpcm che produce i suoi effetti, come si è già detto, dal 12 febbraio 2015 e di cui si tornerà a breve) non è ammissibile il ricorso notificato via pec non risultando rispettati i requisiti di legge.

Nel caso all'esame del tribunale amministrativo del Lazio, la notificazione del ricorso è avvenuta secondo le regole previste per il processo civile e oggetto della notificazione non è stata la copia informatica del ricorso, quale documento informatico avente contenuto identico a quello del documento analogico originale, ma una copia per immagine del ricorso cartaceo depositato in originale senza la possibilità di effettuare l'asseverazione ai sensi dell'articolo 22, comma 2, del Cad in ragione della mancata adozione delle regole tecniche al momento della decisione.

Il Tar capitolino ha, quindi, conseguentemente ritenuto, in assenza della costituzione in giudizio delle parti intimate, che avrebbe consentito di applicare il principio del raggiungimento dello scopo, e in assenza dell'autorizzazione presidenziale alla notifica del ricorso via pec ex articolo 52, comma 2, del Cpa, il ricorso notificato a mezzo pec inammissibile, affermando che non è allo stato operante nel giudizio amministrativo la facoltà per gli avvocati di notificare l'atto introduttivo con modalità telematiche.
Occorre, infine, ricordare che con Dpcm 13 novembre 2014, pubblicato sulla “Gazzetta Ufficiale” del 12 gennaio 2015, ed entrato in vigore lo scorso 12 febbraio, sono state individuate le «regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni ai sensi degli articoli 20, 22, 23-bis, 23-ter, 40, comma 1, 41, e 71, comma 1, del codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005».

Mette conto in questa sede richiamare l'articolo 4 del citato Dpcm che disciplina i requisiti tecnici della copia per immagine su supporto informatico di documenti analogici che potrà essere prodotta mediante processi e strumenti che assicurino che il documento informatico abbia contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto, previo raffronto dei documenti o attraverso certificazione di processo nei casi in cui siano adottate tecniche in grado di garantire la corrispondenza della forma e del contenuto dell'originale e della copia.
Ci si chiede, a questo punto, se a partire dall'entrata in vigore delle richiamate regole tecniche e quindi osservando le prescrizioni in esse contenute, si potrà procedere nel processo amministrativo alla notifica del ricorso introduttivo per via telematica ovvero se l'articolo 13 delle norme di attuazione del Cpa risulti in qualche modo ancora ostativo, emergendo l'opportunità di attendere l'adozione delle specifiche regole tecnico-operative con esso previste e che ragionevolmente dovranno essere pronte per il primo luglio 2015, al fine di rendere possibile l'attuazione del processo telematico amministrativo tenuto conto delle peculiarità di tale processo.

A questo proposito non si può che auspicare un maggiore e più efficace coordinamento delle disposizioni di settore, sempre avendo a mente che relativamente al processo amministrativo va tenuto conto del rinvio operato al codice di procedura civile dall'articolo 39 del Cpa, dell'articolo 3-bis della legge 53/1994 che disciplina la notifica con modalità telematica richiedendo che quando l'atto da notificarsi non consista in un documento informatico, l'avvocato provveda a estrarre copia informatica dell'atto formato su supporto analogico, attestandone la conformità all'originale a norma dell'articolo 22. comma 2 del Cad, secondo le regole tecniche appena adottate e che, infine, ma verrebbe da dire prima di tutto, la “semplificazione” e la facile “comprensione e applicazione” delle norme rimane sempre uno degli obiettivi da perseguire, innanzitutto in favore degli addetti ai lavori.

Tar Lazio -Sezione III-ter - Sentenza 31 gennaio 2015 n. 396