Incarichi esterni nella Pa, la Cassazione in dubbio sulla validità di un'autorizzazione postuma

L'autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza allo svolgimento di incarichi esterni del proprio dipendente deve essere previa o può essere anche postuma? Questo è il quesito che la Cassazione ha posto all'Ufficio del Massimario, con l'ordinanza interlocutoria n. 1663/2019 relativa al caso di conferimento di un incarico privato a un professore universitario.

Il caso - La vicenda trae origine dal conferimento di un incarico legale, da parte di una privata cittadina, a un avvocato professore presso la facoltà di giurisprudenza dell'Università del Salento. Il conferimento era avvenuto senza la preventiva autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza, in violazione dell'articolo 53, commi 7 e 9 del testo unico sul pubblico impiego (Dlgs 165/2001) che disciplina i casi di incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi per i dipendenti pubblici. In seguito l'agenzia delle Entrate aveva chiesto alla signora il pagamento di quasi 15mila euro a titolo di sanzione amministrativa, mentre il professore-avvocato chiedeva e otteneva dall'ateneo salentino l'autorizzazione «ora per allora» per lo svolgimento dell'incarico.
Di qui la controversia tra il Fisco e la signora per il pagamento della sanzione. Per i giudici, sia in primo che in secondo grado, le pretese dell'ente pubblico erano infondate, in quanto l'autorizzazione allo svolgimento dell'incarico, seppur tardivamente, era stata rilasciata dall'Università, non sussistendo perciò alcuna violazione. L'agenzia delle Entrate ha proposto ricorso però in Cassazione chiedendo ai giudici di legittimità di riconsiderare l'importanza del momento dell'autorizzazione allo svolgimento dell'incarico.

L'autorizzazione «ora per allora» - La Suprema corte si mostra interessata all'importanza e alla novità del tema e allo stesso tempo si dichiara impreparata per prendere una decisione definitiva. Il Collegio passa in rassegna i due orientamenti esistenti sulla «sanzionabilità dell'autorizzazione postuma pronunciata “ora per allora”» e chiede l'intervento dell'Ufficio del Massimario e del Ruolo, affinché operi una «ricostruzione del quadro normativo di riferimento, della giurisprudenza ordinaria ed amministrativa, e dei contributi, anche dottrinari» sulla necessità o meno della previa autorizzazione per lo svolgimento di incarichi esterni.
Da un lato, infatti, c'è la tesi sostenuta dall'agenzia delle Entrate, secondo la quale l'autorizzazione serve per «salvaguardare un diritto di esclusiva nel rapporto di pubblico impiego» e consiste nella «imposizione di un vaglio di compatibilità dell'incarico» conferito da terzi, che deve necessariamente precedere il conferimento dell'incarico medesimo. D'altra parte, la «previa autorizzazione» garantirebbe una piena tutela del principio di buon andamento della pubblica amministrazione e consentirebbe al datore di lavoro pubblico di «verificare la sussistenza dell'inconciliabilità prima dell'inizio dell'incarico».
Dall'altro lato, poi, c'è la tesi accolta dai giudici di merito, secondo la quale l'autorizzazione del caso di specie non è una mera “autorizzazione postuma”, ovvero semplicemente successiva al conferimento dell'incarico, bensì è una «autorizzazione con formula “ora per allora” con effetti ex tunc equivalente a quella preventiva». D'altra parte, una autorizzazione di questo tipo è consentita in via generale, salvo i casi in cui è esclusa espressamente dalla legge, e consente di verificare ex post proprio casi come quello di specie, ove non vi è stato «alcun pregiudizio nell'espletamento dei compiti e doveri d'ufficio».
Toccherà ora aspettare la relazione del Massimario, che dovrà tener conto altresì della «evoluzione normativa in tema di svolgimento di attività extra istituzionali dei professori universitari a tempo pieno», ai sensi dell'articolo 6 commi 10-12 della legge 240/2010.

Corte di Cassazione – Sezione II – Ordinanza interlocutoria 22 gennaio 2018 n. 1663