La riforma dello Statuto del Contribuente: luci e ombre del contraddittorio preventivo

Il Decreto Legislativo 30 dicembre 2023, n. 219 , pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 3 gennaio 2024, attua la delega conferita al Governo con la Legge 9 agosto 2023, n. 111, recante principi e criteri direttivi per la revisione dello Statuto dei diritti del contribuente e l’applicazione generalizzata del principio del contraddittorio.

L’obiettivo principale del Dlgs. 219/2023 è quello di revisionare profondamente lo Statuto dei diritti del contribuente, introducendo nuove disposizioni volte a rafforzare i diritti tutelati da tale normativa e a garantire un rapporto più equo e trasparente con l’amministrazione finanziaria.

Le novità introdotte dal Dlgs. 219/2023 sono numerose e riguardano diversi aspetti del rapporto fisco-contribuente. Tra le più rilevanti segnaliamo la riduzione dei casi di nullità degli atti, il rafforzamento del regime delle sanzioni, e una maggior tutela del contraddittorio con il contribuente, con l’introduzione dell’istituto del contraddittorio preventivo obbligatorio, che garantisce al contribuente il diritto di essere ascoltato prima che l’amministrazione emetta un atto che possa incidere negativamente sulla sua sfera giuridica. In questo modo, il contribuente avrà la possibilità di interloquire con la PA, fornendo le proprie osservazioni e cercando di dirimere eventuali contestazioni e conseguentemente il contenzioso. Ciò significa che l’amministrazione è tenuta a coinvolgere il contribuente prima di emettere qualsiasi provvedimento che possa potenzialmente ledere i suoi diritti.

Con particolare riferimento al diritto al contraddittorio, informato ed effettivo, risulta di applicazione generale, a pena di annullabilità, e viene opportunamente raccordato, con una norma chiara, a tutta la materia tributaria, salvo però per una serie di atti individuati dal decreto del Ministero dell’Economia e delle finanze che individua specifici atti sottratti al contraddittorio, a favore dell’ampliamento della tutela del patrimonio pubblico a discapito del diritto di difesa del contribuente. In particolare, il decreto in questione considera sottratti al contraddittorio (tra gli altri) gli atti e i provvedimenti emessi dall’Agenzia delle Entrate assunte in modo automatizzato e “ sostanzialmente automatizzato ” aventi ad oggetto le violazioni emerse dall’incrocio di dati contenuti in diverse banche dati nella disponibilità della stessa amministrazione.

Così, ai sensi dell’art. 2 Decreto 24 aprile 2024, rubricato “Individuazione degli atti per i quali non sussiste il diritto al contraddittorio ai sensi dell’articolo 6-bis della legge 27 luglio 2000, n. 212”, non saranno soggetti all’obbligo di contraddittorio:

a) i ruoli e le cartelle di pagamento, gli atti di cui agli articoli 50, comma 2, 77 e 86 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, ogni altro atto emesso dall’Agenzia delle entrate-Riscossione ai fini del recupero delle somme ad essa affidate;

b) gli accertamenti parziali di cui agli articoli 41-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600 e 54, quinto comma, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633 e gli atti di recupero di cui all’art. 38-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, predisposti esclusivamente sulla base dell’incrocio di dati;

c) gli atti di intimazione autonomi di cui all’art. 29 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, nonche’ gli atti di intimazione emessi per decadenza dalla rateazione;

d) gli atti di accertamento per omesso, insufficiente o tardivo versamento dei seguenti tributi e irrogazione delle relative sanzioni per tasse automobilistiche erariali di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 febbraio 1953, n. 39; addizionale erariale della tassa automobilistica di cui all’art. 23, comma 21, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111; tasse sulle concessioni governative per l’impiego di apparecchiature terminali per il servizio radiomobile pubblico terrestre di comunicazione, di cui all’art. 21 della tariffa allegata al decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 641; imposta parametrata al numero di grammi di biossido di carbonio emessi per chilometro dai veicoli, di cui all’art. 1, commi da 1042 a 1047, della legge 30 dicembre 2018, n. 145;

e) gli accertamenti catastali per l’iscrizione e la cancellazione delle annotazioni di riserva alle intestazioni catastali, di cui all’art. 55 del regio decreto 8 ottobre 1931, n. 1572 e all’art. 12 della legge 1° ottobre 1969, n. 679;

f) gli avvisi di liquidazione per decadenza delle agevolazioni fiscali, ai fini delle imposte di registro, ipotecarie e catastali;

g) gli avvisi di liquidazione per recupero delle imposte di registro, ipotecarie e catastali a seguito di rettifica ai sensi dell’art. 12 del decreto-legge del 14 marzo 1988, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 maggio 1988, n. 154;

h) gli avvisi di pagamento per omesso, insufficiente o tardivo versamento dell’accisa o dell’imposta di consumo dovuta sulla base delle dichiarazioni, dei dati relativi alle contabilità nonché’ dei documenti di accompagnamento della circolazione, presentati dai soggetti obbligati ai sensi del testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative, di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 e delle relative norme di applicazione;

i) gli avvisi di pagamento per indebita compensazione di crediti di accisa ovvero per omesso, insufficiente o tardivo versamento di somme e di diritti dovuti alle prescritte scadenze ai sensi del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 e delle relative norme di applicazione.

Tuttavia, alcuni studiosi ed esperti sostengono che questo principio debba essere interpretato in modo più flessibile, tenendo conto del fatto che non sempre la partecipazione del contribuente sia concretamente utile al procedimento.

Proprio in tale ottica, limitare l’interlocuzione con il contribuente quando la cartella esattoriale è il risultato di una lettura combinata ed automatizzata di dati da parte di un sistema di intelligenza artificiale, appare una scelta irragionevole, ed eccessivamente pregiudizievole che lede non solo il diritto costituzionale di difesa dell’individuo, ma anche il diritto di opposizione a detto trattamento dei dati personali coinvolti, come previsto dall’art. 21 GDPR.

Se infatti il cittadino si opponesse al trattamento automatizzato dei propri dati, come previsto dalla normativa sulla protezione dei dati personali, come sarebbe possibile perseguire l’interesse pubblico?

L’utilizzo dell’intelligenza artificiale (AI) da parte dell’Amministrazione finanziaria per svolgere le proprie funzioni è ormai una realtà consolidata. Un esempio emblematico è VeRA , l’algoritmo antievasione fiscale. Tuttavia, l’introduzione di VeRA è stata accolta da numerose critiche, principalmente a causa della mancanza di trasparenza sul suo funzionamento e sulle banche dati utilizzate. Si temeva infatti che l’algoritmo potesse integrare dati provenienti non solo dai database dell’Agenzia delle Entrate, ma anche da fonti online come i social network, con il rischio di ottenere risultati poco attendibili.

Considerando che l’Agenzia delle Entrate gestisce circa 160 banche dati da sottoporre agli algoritmi, il cui contenuto non sempre è così corretto ed aggiornato, ci si chiede se sia effettivamente sacrificabile il diritto-dovere del cittadino di partecipare attivamente a un procedimento da cui potrebbe subire un potenziale pregiudizio nel diritto di difesa costituzionalmente garantito, in nome di un’amministrazione che forse non è ancora pronta per un simile livello di automazione.

In questo contesto, è importante ricordare che l’intervento legislativo si inserisce in un panorama europeo che promuove la modernizzazione dei sistemi. Proprio a tale scopo, tra il 24 e il 25 aprile scorso, si è tenuta a Roma, presso gli uffici centrali dell’Agenzia delle Entrate, la quinta riunione plenaria del gruppo di lavoro “ Use of Artificial Intelligence for Tax Purpose ”, finanziata dal programma Fiscalis e promossa da Tadeus (Tax administration of the EU Summit), il network dei Direttori generali delle amministrazioni fiscali dell’Ue, tesa a comprendere come, in un contesto fiscale sempre più internazionale, si possano creare connessioni infra-europee attraverso l’uso di tecnologie innovative ed in particolare della AI che si rivela uno strumento cruciale per contrastare l’evasione fiscale e ottimizzare l’erogazione dei servizi ai contribuenti.

Pur comprendendo le ragioni alla base dell’orientamento europeo e apprezzando il progresso per un efficientamento della PA - a cui da sempre si imputa lentezza, eccessiva burocratizzazione dei processi - si ritiene che il decreto, almeno in questa sua parte, presenti forti criticità per la democrazia.

L’intelligenza artificiale (AI) non può essere utilizzata senza un approccio critico e un uso controllato. Questo significa adottare un approccio responsabile alla tecnologia, basato su un’applicazione “ by design-by default” controllata e trasparente, che tenga conto del rischio effettivo e informato, come previsto dall’AI Act.

E’ auspicabile quindi che l’AI sia sempre posta al servizio dello Stato democratico e, quindi, dei cittadini e venga impiegata nel rispetto di tutti quei principi che caratterizzano uno Stato moderno, garantendo sempre la tutela dei diritti individuali e la partecipazione attiva dei cittadini ai processi decisionali, altrimenti da grande opportunità può facilmente mutare in un grave rischio.

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*A cura degli Avv.ti Diletta Simonetti, Vincenzo Colarocco - Studio Previti Associazione Professionale

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