Non si può escludere la sospensione del processo anche per una pregiudiziale controversia amministrativa

L'articolo 295 Cpc nella sua formulazione a seguito dell'articolo 35 della legge n.353 del 1990 stabilisce che il giudice dispone che il processo sia sospeso in ogni caso in cui egli stesso o altro giudice deve risolvere controversia dalla cui definizione dipende la decisione della causa. Manca, pertanto - diversamente rispetto a quanto previsto nella originale formulazione dell'articolo - ogni riferimento a una pregiudiziale controversia amministrativa. Non può escludersi, peraltro, in via di principio, la configurabilità di una sospensione necessaria qualora sia imposta dalla esigenza di evitare un conflitto di giudicati. Questo il princiopio espresso dalle Sezioni Unite con l' ordinanza 13 ottobre 2022 n. 30148.

I precedenti
Conforme a costante giurisprudenza.
Nello stesso senso, ricordata in motivazione, nella pronunzia in rassegna, per l'affermazione che in tema di sospensione necessaria del processo civile, benché nel testo dell'articolo 295 Cpc, modificato dall'art. 35 della legge 26 novembre 1990, n. 353, manchi il riferimento ad una pregiudiziale "controversia amministrativa" (presente, invece, nella precedente formulazione), non può escludersi, in via di principio, la configurabilità di una sospensione necessaria del giudizio civile in pendenza di un giudizio amministrativo, che deve ritenersi ammissibile qualora sia imposta dall'esigenza di evitare un conflitto di giudicati, ipotesi che però non ricorre se il possibile contrasto riguardi soltanto gli effetti pratici dell'una o dell'altra pronuncia, e se, in particolare, tra i giudizi sussista diversità di parti, ostandovi in questo caso il rispetto del principio del contraddittorio, Cassazione, ordinanza 13 maggio 2009, n. 11085, secondo la quale, peraltro, il giudice ordinario resta competente a conoscere dei provvedimenti amministrativi eventualmente incidenti sui presupposti della domanda, ai fini e nei limiti di una loro eventuale disapplicazione agli effetti della decisione sulla controversia relativa a diritti soggettivi.
Analogamente, altresì, Cassazione, ordinanza 16 febbraio 2012, n. 2263, nonché sentenza 19 settembre 2003, n. 13891, che hanno escluso la sussistenza dei presupposti della sospensione necessaria tra il giudizio avente ad oggetto il pagamento dell'indennità di avviamento in favore del gestore provvisorio di una sede farmaceutica ed il giudizio promosso in sede amministrativa per l'annullamento del provvedimento di cessazione di detta gestione.
Nella stessa ottica, la pronuncia sull'indennità di occupazione legittima presuppone la legittimità dell'occupazione d'urgenza, sicché l'impugnazione davanti al giudice amministrativo della dichiarazione di pubblica utilità, dal cui annullamento discenderebbe l'invalidazione degli atti conseguenti, tra i quali anche il decreto di occupazione d'urgenza, si traduce in una pregiudizialità di tale controversia su quella indennitaria, della quale, pertanto, può essere disposta la sospensione in attesa della definizione della prima, Cassazione, ordinanza 3 giugno 2016, n.11462.

Configurabile solo laddove entrambi i giudizi pendano tra le stesse parti
In termini parzialmente diversi, peraltro, in altre occasioni si è affermato che ai fini della sospensione necessaria del processo civile ai sensi dell'articolo 295 Cpc, la pregiudizialità di una controversia amministrativa è configurabile solo laddove entrambi i giudizi pendano tra le stesse parti ed il giudice amministrativo sia chiamato a definire questioni di diritto soggettivo in sede di giurisdizione esclusiva e non anche qualora innanzi allo stesso sia impugnato un provvedimento incidente su interessi legittimi, potendo, in quest'ultima ipotesi, il giudice ordinario disapplicare il provvedimento amministrativo Cassazione, ordinanza 3 agosto 2018, n. 20491; sentenze 12 giugno 2012, n. 9558; 6 settembre 2007, n. 18709, che ha confermato la sentenza di merito che aveva disatteso l'istanza di sospensione del giudizio relativo all'assunzione di un vincitore di concorso sulla base delle risultanze della graduatoria, benché questa fosse stato oggetto di impugnativa innanzi al giudice amministrativo.
In quest'ultimo senso, altresì Cassazione, sentenza 5 marzo 2003, n. 3252, in Giustizia civile, 2004, I, p. 817, nonché in Diritto e giustizia, 2003, f. 12, p. 19 (con nota di Evangelista S., Pubblica amministrazione e assunzioni: forme, conseguenze e mezzi di tutela. Cosa è cambiato dopo il testo unico 165/2001), secondo la quale in caso di controversia riguardante il diritto all'assunzione presso la pubblica amministrazione a seguito della partecipazione ad una procedura concorsuale, il giudizio non deve essere sospeso, ai sensi dell'articolo 295 cod. proc. civ., a causa della pendenza dinanzi al giudice amministrativo dell'impugnazione dell'atto rilevante nella controversia dinanzi al giudice ordinario, una tale sospensione essendo esplicitamente esclusa dall'articolo 63, primo comma, decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, secondo una previsione esplicita che conferma la regola generale (già enunciabile dall'articolo 5 legge n. 2248 del 1865 all. A) della cognizione incidentale dell'atto amministrativo ad opera del giudice ordinario competente a decidere su questione di diritto soggettivo

Evitare un conflitto tra giudicanti
Sempre nel senso che la sospensione necessaria del processo civile, in pendenza di un giudizio amministrativo tra le stesse parti, la cui decisione sia ritenuta pregiudiziale rispetto al primo, è ammissibile, pur mancandone la corrispondente previsione nel vigente testo dell'art. 295 Cpc, se imposta dall'esigenza di evitare un conflitto tra giudicati e non anche se il possibile contrasto riguardi i soli effetti pratici delle rispettive pronunce, potendosi astrattamente configurare solo laddove il giudice amministrativo sia chiamato a definire questioni di diritto soggettivo in sede di giurisdizione esclusiva e non anche qualora, innanzi allo stesso, sia impugnato un provvedimento incidente su interessi legittimi, potendo, in quest'ultima ipotesi, il giudice ordinario disapplicare il provvedimento amministrativo nell'ambito del giudizio a tutela di diritti soggettivi, Cass., sez. un., ordinanza 24 maggio 2013, n. 12901.
Per il rilievo che in tema di sanzioni conseguenti alla violazione di atti amministrativi, il relativo giudizio di opposizione non deve essere sospeso in conseguenza della pendenza, davanti al giudice amministrativo, dell'impugnazione dell'atto presupposto, ove il vizio asseritamente invalidante l'ordinanza ingiunzione concerna tale atto del suo procedimento formativo, ben potendo il giudice dell'opposizione decidere con efficacia di giudicato anche le questioni di legittimità dell'atto presupposto, ovvero disapplicarlo, Cassazione, ordinanza 10 aprile 2018, n. 8796.

Provvedimento di espulsione dello straniero
Sempre in argomento, in altra occasione, si è precisato che in tema di immigrazione, il provvedimento di espulsione dello straniero è provvedimento obbligatorio a carattere vincolato, sicché il giudice ordinario dinanzi al quale esso venga impugnato è tenuto unicamente a controllare l'esistenza, al momento dell'espulsione, dei requisiti di legge che ne impongono l'emanazione, i quali consistono nella mancata richiesta, in assenza di cause di giustificazione, del permesso di soggiorno, ovvero nella sua revoca od annullamento ovvero nella mancata tempestiva richiesta di rinnovo che ne abbia comportato il diniego; al giudice investito dell'impugnazione del provvedimento di espulsione non è invece consentita alcuna valutazione sulla legittimità del provvedimento del questore che abbia rifiutato, revocato o annullato il permesso di soggiorno ovvero ne abbia negato il rinnovo, poiché tale sindacato spetta unicamente al giudice amministrativo, la cui decisione non costituisce in alcun modo un antecedente logico della decisione sul decreto di espulsione, Cassazione, ordinanza 10 settembre 2020, n. 18788, secondo cui, per un verso, la pendenza del giudizio promosso dinanzi al giudice amministrativo per l'impugnazione dei predetti provvedimenti del questore non giustifica la sospensione del processo instaurato dinanzi al giudice ordinario con l'impugnazione del decreto di espulsione del prefetto, attesa la carenza di pregiudizialità giuridica necessaria tra il processo amministrativo e quello civile; e, per l'altro verso, il giudice ordinario, dinanzi al quale sia stato impugnato il provvedimento di espulsione, non può disapplicare l'atto amministrativo presupposto emesso dal questore (rifiuto, revoca o annullamento del permesso di soggiorno o diniego di rinnovo). Sempre in questo senso, Cassazione, ordinanze 22 giugno 2016, n. 12976 e 13 luglio 2015, n. 14610.

Ricorso straordinario al Capo dello Stato
Da ultimo, nel senso che la sospensione prevista dall'articolo 295 Cpc può essere disposta anche quando il processo pregiudicante venga individuato nella proposizione di un ricorso straordinario al Capo dello Stato, al quale va riconosciuta, alla luce dell'evoluzione del sistema normativo - di cui sono indici significativi, da un lato, l'articolo 69 della legge n. 69 del 2009 (laddove prevede la possibilità, per il Consiglio di Stato chiamato ad esprimere il parere sul ricorso straordinario, di sollevare incidente di costituzionalità ed abolisce la facoltà del Ministro di discostarsi dal parere dello stesso Consiglio di Stato) e, dall'altro lato, l'articolo 112, lett. b), del codice del processo amministrativo (che configura la tutela mediante ottemperanza in relazione alla decisione resa dal giudice amministrativo sul ricorso straordinario) - natura di procedimento giurisdizionale con una marcata connotazione di specialità, in quanto semplificato, in unico grado ed imperniato sul sostanziale assenso delle parti, Cassazione, ordinanza 3 marzo 2022, n. 6998.

Giudizio tributario e amministrativo
Con riguardo ai rapporti tra il giudizio tributario e quello amministrativo - ancora - si è affermato:- poiché l'articolo 39 del decreto legislativo n. 546 del 1992 prevede la sospensione del processo solo ove sia stata presentata querela di falso o debba essere risolta una questione di stato o capacità delle persone diversa dalla capacità di stare in giudizio, il giudice tributario è tenuto a pronunciarsi sulla illegittimità della pretesa tributaria, risolvendo, ove necessario, incidenter tantum anche questioni che attengano alla legittimità di atti amministrativi strettamente connessi con l'atto impositivo oggetto di controversia, senza che possa porsi una questione di sospensione necessaria del processo tributario, Cassazione, ordinanza 30 giugno 2021, n. 18395;
- nel contenzioso tributario, è ipotizzabile la sospensione necessaria del processo per la pendenza, davanti al giudice amministrativo, di un giudizio riguardante gli atti amministrativi presupposti dal provvedimento impositivo impugnato, soltanto quando il giudice amministrativo debba decidere una questione pregiudiziale in senso tecnico-giuridico con efficacia di giudicato, essendo la stessa volta ad evitare il conflitto di giudicati, mentre deve essere esclusa nel caso in cui la considerazione di tali atti risulti irrilevante ai fini della decisione, Cassazione, ordinanza 28 novembre 2019, n. 3112, che ha ritenuto corretta la mancata sospensione del giudizio d'impugnazione del provvedimento di revisione del classamento per microzone, nell'attesa della definizione di quello amministrativo riguardante gli atti amministrativi generali di individuazione delle microzone interessate, tenuto conto dei motivi di ricorso e della possibilità di disapplicare tali atti.

Mancata sospensione del Consiglio di Stato
Nel senso - infine - che il mancato esercizio, da parte del Consiglio di Stato, del potere di sospendere il giudizio, ai sensi dell'articolo 295 Cpc (applicabile al processo amministrativo per il rinvio contenuto nell'art. 79, comma 1, Cpa) non integra una violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa, ma piuttosto un errore in procedendo, come tale insindacabile, Cassazione, sez. un., ordinanza 23 settembre 2020, n. 19955 (Nella specie, la censura con la quale il ricorrente lamentava la mancata sospensione del giudizio innanzi al Consiglio di Stato, in attesa della definizione di una procedura di infrazione aperta dalla Commissione Europea nei confronti dell'Italia, è stata disattesa dalla Corte anche a cagione dell'impossibilità di qualificare come giudice la Commissione Europea, e dunque in ragione dell'assenza del presupposto richiesto dall'art. 295 Cpc) .