Occupazione di spazi e aree pubbliche, regime forfettario anche per la produzione di energia elettrica

La Suprema Corte di Cassazione ha finalmente posto fine all’incertezza sul regime applicabile agli impianti funzionali alla produzione di energia elettrica agli effetti delle contribuzioni obbligatorie in tema di occupazione di spazi e aree pubbliche.

Come noto, la legislazione di settore prevede l’applicazione di un regime di determinazione forfetario dei canoni e della tassa per alcune specifiche occupazioni correlate all’erogazione dei pubblici servizi.

In particolare, l’art. 63, comma 2, lettera f), n. 3 del Decreto legislativo del 15 dicembre 1997 n. 446, previsto espressamente ai fini del canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche (COSAP), e applicabile anche alla tassa per l’occupazione del suolo pubblico (TOSAP) in forza del rinvio operato dalla medesima disposizione, stabilisce una determinazione in misura fissa del canone e della tassa per le occupazioni permanenti effettuate da aziende esercenti attività strumentali ai pubblici servizi a prescindere dal numero di utenze servite sul territorio comunale o provinciale pari a lire 1.000.000 (516 euro).

A fronte di una iniziale incertezza interpretativa in merito alle attività da ricomprendersi tra quelle strumentali all’erogazione dei pubblici servizi ai fini della fruizione del regime di determinazione forfettario, il legislatore è intervenuto nel corso del tempo con una serie di successivi interventi normativi.

A decorrere dall’anno 2021, il COSAP e la TOSAP sono stati sostituiti dal canone unico patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria (CUP) introdotto dall’art. 1, commi da 816 a 847, della legge del 27 dicembre 2019 n. 160.

Ai fini del CUP, il comma 831 di detto articolo 1, reiterando il descritto meccanismo di determinazione forfetaria per le occupazioni permanenti relative alla fornitura di servizi di pubblica utilità, ha espressamente specificato che, nella formulazione di pubblici servizi, sono ricompresi la distribuzione e l’erogazione di energia elettrica, gas, acqua, calore, servizi di telecomunicazione e radiotelevisivi e gli altri servizi a rete.

Il legislatore, inoltre, con l’art. 5, comma 14-quinquies del d.l. 146/2021 ha fornito l’interpretazione autentica secondo cui la predetta disposizione deve essere letta nel senso che anche le occupazioni permanenti di suolo pubblico effettuate dalle imprese esercenti attività strumentali alla fornitura di pubblici, quali la trasmissione di energia elettrica e il trasporto di gas naturale, sono assoggettate al regime di determinazione forfettaria del canone espressamente quantificato nella misura minima di 800 euro.

In questa prospettiva, dunque, i canoni o la tassa per le occupazioni permanenti effettuate dalle aziende esercenti attività strumentali ai pubblici servizi, quali la distribuzione e l’erogazione di energia, sono determinati in misura fissa e a prescindere sia dal numero di utenze servite nel territorio comunale o provinciale, sia dall’estensione dell’occupazione espressa in metri quadrati.

Tuttavia, a fronte di tali interventi, erano sorti dubbi se il medesimo regime si applicasse anche alle occupazioni effettuate dalle imprese di produzione, posto che tale attività non risultava esplicitamente menzionata tra quelle strumentali alla fornitura dei pubblici servizi.

Facendo leva su tale silenzio, alcuni enti locali hanno quindi assoggettato le occupazioni permanenti operate dalle società di produzione di energia al regime ordinario, non riconoscendo loro l’applicazione della tariffa in misura forfettaria . Secondo la tesi promossa da tali enti, posto che la filiera del sistema elettrico nazionale si compone di diverse fasi, una prima fase di produzione dell’energia, una fase intermedia di trasmissione, e una fase finale di distribuzione, il regime di determinazione forfetaria sarebbe riservato solo alle occupazioni relative a quest’ultima fase, in quanto sarebbe la solo in cui sarebbe rintracciabile un nesso di reciprocità tra la sottrazione al pubblico utilizzo delle aree e superfici derivante dall’occupazione e il beneficio ritratto dagli utenti del servizio ubicati nel territorio del medesimo ente locale. Altri enti locali ancora, hanno avanzato l’opinione secondo cui il regime forfetario sarebbe riservato ad aziende a controllo pubblico e non ad enti con scopo di lucro, quali le società operanti nella produzione di energia elettrica.

Di contro, un’opposta interpretazione era stata offerta dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, che con la risoluzione n. 3/DF del 22 marzo 2022 aveva precisato che fra le attività strumentali che beneficiano del regime di determinazione forfettario deve essere ricompresa anche l’attività di produzione di energia elettrica, in forza delle caratteristiche di complementarità ed esclusività della stessa nell’ambito della filiera del sistema elettrico nazionale. Ancora, si è notato come difficilmente si giustificherebbe un’imposizione più gravosa per le occupazioni destinate a trasferire l’energia elettrica al di fuori del territorio dell’ente locale rispetto a quelle che fanno affluire tale energia alle utenze ubicate al di fuori di tale territorio, concretandosi tale configurazione dei prelievi locali in una forma di “dazio” interno sul passaggio dell’energia elettrica, incompatibile con il diritto UE e, in particolare, con l’art. 28 del TFUE (cfr. sentenza CGUE, C-72/03, C.A., parr. 20 e ss.).

La vertenza così tratteggiata è stata, infine, recentemente definita dalla Suprema Corte. Ed infatti, a fronte dei numerosi contenziosi originati dagli avvisi di accertamento notificati dai Comuni a titolo di COSAP, TOSAP e CUP, la Corte di Cassazione con una serie sentenze dal contenuto tra loro coincidente ha fissato il regime applicabile alle occupazioni permanenti effettuate dalle aziende di produzione di energia elettrica, censurando l’interpretazione promossa dagli enti locali (cfr. sentenze nn. 769, 771, 773, 774 e 775 del 12 gennaio 2025, n. 2139 del 29 gennaio 2025, n. 2381 del 31 gennaio 2025, nn. 3860 e 3861 del 15 febbraio 2025 e n. 5801 del 4 marzo 2025).

In particolare, con le predette pronunce elaborate con riferimento alla TOSAP, i cui principi sono però applicabili anche al COSAP e al CUP, la Suprema Corte ha cristallinamente chiarito che l’attività di produzione dell’energia elettrica, che comprende il trasporto della stessa ai soggetti distributori che, in un secondo momento, la erogano agli utenti finali, risulta inclusa, pure in assenza di allacci diretti con gli utenti finali, tra le attività strumentali alla fornitura del servizio di pubblica utilità di distribuzione dell’energia elettrica. Sul punto, la Suprema Corte ha rilevato come la filiera del sistema elettrico nazionale configuri una rete unica integrata, composta da diverse fasi tra loro inscindibilmente connesse e caratterizzate da un rapporto di reciproca funzionalità. La produzione dell’energia, dunque, costituisce una fase immediatamente antecedente e necessaria alle successive fasi di trasmissione e distribuzione. Dal momento che la rete di erogazione dei pubblici servizi deve essere intesa in senso unitario, devono ritenersi ricomprese tra le società esercenti attività strumentali all’erogazione di servizi pubblici anche quelle imprese che trasportano i beni ed i servizi da erogare per un segmento limitato della filiera senza raggiungere i singoli utenti finali. Pertanto, le opere che trasportano l’energia dagli impianti della società di produzione verso la rete di trasmissione e quella di distribuzione non possono che risultare direttamente funzionali all’erogazione del servizio a rete.

La Cassazione ha altresì chiarito che la veste giuridica della società di produzione dell’energia non costituisce un elemento determinante per il riconoscimento del regime di determinazione forfettario dei canoni o della tassa. Ed infatti, ai fini dell’applicazione della tariffa forfettaria in esame, non risulta ostativa la circostanza che l’impresa di produzione di energia sia costituita sottoforma di società per azioni e che persegua uno scopo di lucro, posto che l’unico elemento rilevante è costituito dall’attività svolta e non dalle vesti del soggetto che la esercita.

A tal proposito la Suprema Corte ha evidenziato che il pubblico servizio può essere erogato anche da soggetti privati e che l’interpretazione promossa dagli enti locali, secondo la quale il regime di determinazione forfettario sarebbe riservato unicamente alle occupazioni correlate ai servizi di pubblica utilità erogati da soggetti pubblici, risulta incontrovertibilmente smentita dalla circostanza che per le occupazioni effettuate da tali soggetti, diversamente dall’applicazione di una tariffa forfettaria, la legge prevede espressamente l’esenzione dai canoni e dalla tassa. Inoltre, è stato opportunamente circoscritto l’ambito applicativo del precedentemente orientamento di legittimità secondo cui il regime di determinazione forfettaria “costituisce un criterio agevolato per ragioni di pubblica utilità, le quali, evidentemente, non sussistono nelle occupazioni con impianti privati” (cfr. sentenza n. 16539 del 5 luglio 2017). Ed infatti, la Corte ha condivisibilmente precisato che tale principio era stato pronunciato in una causa relativa ad un’occupazione operata con un impianto realizzato da una persona fisica per la soddisfazione di bisogni personali e quindi in una fattispecie ben diversa da quelle in esame, relative alle occupazioni realizzate per la soddisfazione di bisogni energetici di rilievo nazionale.

Da ultimo, la Cassazione ha puntualizzato che le disposizioni che disciplinano la determinazione forfettaria dei canoni e della tassa per l’occupazione degli spazi pubblici, sebbene introducano una diversa e meno gravosa imposizione, non costituiscono norme agevolative, e per l’effetto non configurano norme di stretta interpretazione, insuscettibili di applicazione analogica o di interpretazione estensiva. Tali disposizioni, infatti, stabiliscono un criterio ordinario di determinazione della tariffa per le occupazioni permanenti operate dalle aziende che esercitano attività strumentali alla fornitura di servizi di pubblica utilità.

Pertanto, sulla base delle sopraesposte ragioni, la Cassazione ha fissato il principio di diritto secondo cui alla società di produzione dell’energia elettrica sono applicabili le disposizioni che prevedono la determinazione forfettaria dei canoni e della tassa “in quanto soggetto che svolge attività strumentale alla erogazione di un pubblico servizio (aspetto sostanziale), possedendo infrastrutture che permettono ad altri soggetti di fornire il servizio, e dovendo il concetto di rete di erogazione di pubblici servizi essere inteso in senso unitario, in quanto la filiera del sistema elettrico nazionale, che è una rete unica integrata, si compone di una serie di fasi (di produzione, di trasmissione, di dispacciamento e di distribuzione) tra loro connesse da connaturati vincoli inscindibili, tali per cui, in assenza dell’una non possono trovare compimento le altre (c.d. vincolo di complementarietà) e tutte le menzionate attività sono poste in essere esclusivamente nell’interesse delle altre (c.d. vincolo di esclusività)” (cfr. sentenze nn. 769, 771, 773, 774 e 775 del 12 gennaio 2025, n. 2139 del 29 gennaio 2025, n. 2381 del 31 gennaio 2025, nn. 3860 e 3861 del 15 febbraio 2025 e n. 5801 del 4 marzo 2025).

Alla luce di quanto osservato, non può che essere favorevolmente accolto il nuovo orientamento della giurisprudenza di legittimità, il quale, riconoscendo il carattere unitario del sistema nazionale di produzione ed erogazione dell’energia, ha definitivamente chiarito l’ambito applicativo del regime di determinazione forfettario del COSAP, della TOSAP e del CUP per le occupazioni permanenti effettuate da aziende esercenti attività strumentali ai pubblici servizi.

Alla luce di tale netta presa di posizione della Suprema Corte, l’auspicio è che anche gli enti locali riconoscano finalmente che le occupazioni realizzate con impianti di produzione dell’energia elettrica costituiscono occupazioni permanenti di imprese esercenti attività strumentali alla fornitura di servizi di pubblica utilità, ponendo così fine al durevole filone di contenzioso maturato sul tema.

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*Vittorio Giordano e Fabio Spinelli Barrile - Giordano-Merolle Studio Legale Tributario

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