Parità di genere e sostenibilità economica. Prospettive di riforma dei contratti pubblici in tempi di crisi energetica ed occupazionale

La crisi geopolitica in atto dallo scorso febbraio si sovrappone all'emergenza globale pandemica (non ancora del tutto risolta), con pesanti ripercussioni anche sul settore degli appalti pubblici. Su tale versante, infatti, si è prodotto un quadro in cui sussistono contemporaneamente una grave crisi occupazionale e fortissime oscillazioni dei prezzi delle materie prime. Gli effetti di tale crisi, negli appalti, impattano quindi sugli operatori economici non meno che sui lavoratori, i cui livelli occupazionali in linea generale dipendono proprio dalla ‘salute' delle imprese.

Proprio con la finalità di contrastare in maniera integrata entrambe le componenti di tale congiuntura sfavorevole, le ultime novità legislative in materia di appalti intendono da un lato sostenere il riequilibrio occupazionale e la parità di genere; dall'altro lato garantire le imprese dagli aumenti repentini del costo dei materiali. Il tutto, in attesa di un complessivo riordino della materia (ricordando che il DDL di riforma del Codice dei contratti è stato approvato dal Senato lo scorso 14 giugno).

Sul fronte della crisi occupazionale, l'art. 47 del d.l. 77/2021 (assieme alle linee guida applicative del 7 dicembre 2021 e alla delibera ANAC n. 154 del 16 marzo 2022) incentiva le assunzioni di personale femminile, di giovani under 36 e di soggetti diversamente abili nell'ambito degli appalti finanziati con risorse PNRR e PNC.

Si stabiliscono precisi obblighi in capo agli operatori (es. quello di presentare il rapporto sulla situazione del personale di cui all'art. 46 del c.d. "Codice delle Pari Opportunità ", o l'assunzione di almeno il 30% delle risorse necessarie all'esecuzione del contratto fra i giovani under 36 e le donne). Inoltre, si prevedono punteggi premiali, come nel caso di assenza di accertamenti relativi ad atti discriminatori sul posto di lavoro o in caso di utilizzo di strumenti di bilanciamento vita-lavoro.

Per gli appalti di servizi e forniture non legati al PNRR, l'art. 34 del d.l. 36/2022 stabilisce ulteriori benefici, quali la possibilità di riduzione della garanzia del 30%. Si prevedono anche punteggi premiali per i bandi di gara concernenti tutti i tipi di appalto. I benefici sono riconosciuti alle imprese in possesso della certificazione della parità di genere ex art. 46-bis del "Codice delle Pari Opportunità ". Ad oggi è stata varata la prassi di riferimento per ottenere l'attestazione (UNI PdR 125:2022), ma molti altri aspetti dell'istituto attendono di essere completati tramite l'emanazione dell'ultimo DPCM attuativo (previsto per il mese di luglio).

Al termine dell'implementazione di tutte le misure, la speranza del legislatore è quella di avere migliorato il rating dell'Italia in termini di parità di genere ed inclusione, mitigando i danni prodotti dalla crisi pandemica al mercato del lavoro.

Sul fronte del rincaro dei materiali, l'altra gravissima conseguenza dell'attuale periodo di instabilità globale, il legislatore è intervenuto a salvaguardia dei contraenti che patiscono maggiori costi in ragione dei rialzi, in un quadro regolatorio non suscettibile di profonde modifiche (perché di matrice europea), né del tutto idoneo all'attuale contesto di crisi.

Infatti, per ragioni di tutela della concorrenza, l'art. 106 del d.lgs. 50/2016 limita fortemente sia l'istituto della revisione dei prezzi (art. 106, comma 1, lett. a), sia le varianti in corso d'opera (art. 106, comma 1, lett. c).

A fronte di ciò, i primi interventi emergenziali (art. 1-septies del D.L. 73/2021 ) hanno riconosciuto un regime di compensazione straordinaria per i costi dei materiali impiegati nel primo semestre 2021(esteso poi al secondo semestre 2021 e al primo del 2022). Le rilevazioni dei rincari superiori all'8% sono compiute con decreti del MIMS, e gli operatori interessati debbono presentare istanza di compensazione entro 15 giorni dalla pubblicazione dei predetti atti (l'ultimo termine scadeva il 27 maggio 2022).

Un altro strumento, previsto dall' art. 29 del D.L. 4/2022 , si applica sino al 31.12.2022 ai bandi pubblicati dopo il 27.01.2022 (ma il DDL di riforma del Codice dei contratti prevede una futura stabilizzazione di tale regime). È previsto l'obbligo (e non più la mera facoltà) di stabilire clausole di revisione prezzi, smussando uno dei limiti generali di tale istituto.

Inoltre, si prevede - per i soli appalti di lavori - che laddove i prezzi dei materiali da costruzione subiscano un incremento di oltre il 5%, si procederà a compensare l'80% del costo pagato in eccedenza. A tale scopo, gli operatori devono presentare apposita istanza entro 60 giorni dalla pubblicazione del decreto di rilevazione prezzi emanato dal MIMS.

Infine, secondo l'art. 26 del D.L. 50/2022 , i corrispettivi per l'avanzamento lavori devono essere stabiliti sulla base di prezzari regionali aggiornati con cadenza infrannuale, in modo da tener conto delle oscillazioni dei prezzi. Inoltre la remunerazione (pari al 90% dei maggiori importi riconosciuti applicando i prezzari) copre il valore complessivo di tutti i fattori produttivi messi in campo, quindi non vengono calmierati solo i rincari dei materiali.

Il quadro degli interventi presenta elementi positivi, tuttavia è migliorabile. Si registra un primo incremento dell'occupazione femminile nei settori interessati dal PNRR e dal PNC, non a caso il DDL di riforma del Codice prevede l'inclusione a regime di ulteriori strumenti di gender policy. Le misure di contenimento dei prezzi dovrebbero invece dedicare una maggiore attenzione agli appalti di servizi e alle forniture, ambiti parimenti interessati dai rincari.

Anche in tema concessioni sussistono criticità, avendo l'art. 26 del D.L. 50/2022 previsto meccanismi di perequazione solo nel settore autostradale, a prezzo di possibili aumenti delle tariffe pagate dall'utenza. Visto il respiro globale della crisi, sarebbe opportuno prevedere un sistema generale di aiuti alla sostenibilità contrattuale, eventualmente anche a livello europeo.

Si potrebbe ad esempio prevedere un sistema di preclusioni meno articolato e gravoso per addivenire alla revisione dei prezzi, rendendola obbligatoria per tutti i contratti (incluse le concessioni, pur con i dovuti distinguo, viste le peculiarità dell'istituto) al variare dei costi dei materiali e delle risorse impiegate, quando sulla base di indicatori univoci ed obiettivi l'assetto economico del rapporto non sia più sostenibile. Il contrasto alla crisi, in tal modo, sarebbe maggiormente coordinato, ed offrirebbe un pacchetto di misure più incisive nell'ambito di un quadro di intervento possibilmente comune anche ad altri Stati.

E' un obiettivo sicuramente ambizioso, ma d'altro canto una crisi epocale come quella attuale richiede sforzi comuni, se non globali.

a cura dell' Avv. Francesco Paolo Bello, Head of Public & administrative law Deloitte Legal