Primo via libera all riforma del Codice appalti: sì alla revisione dei prezzi

Via libera, in esame preliminare, da parte del Consiglio dei ministri al decreto legislativo di riforma del Codice dei contratti pubblici. Le nuove norme dovrebbero entrare in vigore dall'aprile 2023, ma potrebbe esserci anche un rinvio a fine anno, se arrivasse placet di Bruxelles, per scongiurare il pericolo che la messa a regime in corsa delle nuove regole possa procurare rallentamenti nell'esecuzione del Pnrr.

Il Governo esercita così la delega per la riforma del Codice degli appalti, prevista dalla legge 21 giugno 2022, n. 78, per adeguare, come recita l'articolo 1, la normativa italiana al "diritto europeo e ai principi espressi dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, interne e sovranazionali" ma anche di "razionalizzare, riordinare e semplificare la disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture", ed anche per evitare l'avvio di procedure di infrazione da parte della Commissione e di giungere alla "risoluzione delle procedure avviate". E si muove nel solco delle osservazioni fatte dal Consiglio di Stato che nel settembre scorso consegnò un primo testo all'allora premier Mario Draghi.

Quello degli appalti è sempre stato un terreno di scontro fra destra e sinistra divisi da ricette diverse per far funzionare la macchina dello Stato. Per la presidente Meloni,che ha proposto con Salvini il provvedimento, "il Governo mantiene un altro impegno preso "che "permetterà di semplificare le procedure e garantire tempi più veloci" e "rappresenterà anche un volano per il rilancio della crescita". Per il Ministro della Infrastrutture il nuovo codice porterà "meno burocrazia, meno tempo perso, meno corruzione e più cantieri".

Critiche le opposizioni, per Conte (M5S) ci sono le condizioni per infiltrazioni: "Avete scritto qualcosa di folle. Volete consentire affidamenti fino a 500 mila euro anche a stazioni appaltanti non particolarmente qualificate, in aggiunta all'appalto integrato già sperimentato con Lunardi con la legge Obiettivo, che l'antimafia definì criminogena". Per Bonaccini (Pd) il rischio infiltrazioni è reale anche se "serve semplificare le procedure per l'affidamento degli appalti perché meno semplificazione c'è, più è facile nascondersi dietro il punto e virgola".

Due i principi cardine da cui muove l'articolato: da una parte, il "principio del risultato" che riguarda l'affidamento del contratto e la sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto tra qualità e prezzo; dall'altra il "principio della fiducia" nell'azione legittima, trasparente e corretta della pubblica amministrazione. Principi che completano le prescrizioni europee relative alla pubblicità, trasparenza e parità di trattamento.

Tra le novità di maggiore peso la clausola di revisione prezzi in presenza di oscillazioni superiori alla soglia del 5 per cento, e la copertura all'80 per cento. Inoltre l'affidamento diretto da parte dei piccoli comuni sale a 500mila euro (150mila in bozza CdS). Più in generale è forte la spinta sulla digitalizzazione e torna anche l'elenco delle "opere prioritarie".

Previsto poi il ritorno dell'appalto integrato (esclusi gli appalti per manutenzione ordinaria) ma anche della figura del "general contractor", cancellata con il vecchio Codice. Diventano poi stabili le soglie per l'affidamento diretto e per le procedure negoziate del decreto "semplificazioni Covid-19". Si favorisce il partenariato pubblico-privato semplificando il quadro normativo per la partecipazione degli investitori istituzionali. Più flessibilità per i cd "settori speciali" (acqua, energia, trasporti, ecc.). Via libera anche al "subappalto a cascata" mentre i concessionari senza gara, dovranno appaltare a terzi parte dei lavori (esclusi ferrovie, aeroporti, gas, luce). Altro tema affrontato la cd "paura della firma" con l'esclusione della "colpa grave" quando si seguano pareri delle autorità o la giurisprudenza. Rafforzate poi le funzioni di vigilanza e sanzionatorie dell'Anac.

Importante ancora sottolineare che siamo davanti ad un teso autoesecutivo che consente «da subito una piena conoscenza della disciplina da attuare». Si sfronda così la selva dei rinvii a regolamenti e altri atti che sovente tardano ad essere approvati. Mentre gli Allegati al testo non avranno bisogno di una legge per essere modificati ma basterà un regolamento. Un altro passo verso la ricerca di maggiore tempestività nell'adeguare il codice alle modifice che si renderanno via via necessarie.

Di seguito alcune delle innovazioni introdotte illustrate dal comunicato di Palazzo Chigi

Digitalizzazione - La digitalizzazione diventa un vero e proprio "motore" per modernizzare tutto il sistema dei contratti pubblici e l'intero ciclo di vita dell'appalto. Si definisce un "ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale" i cui pilastri si individuano nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici, nel fascicolo virtuale dell'operatore economico, appena reso operativo dall'Autorità nazionale anti corruzione (ANAC), nelle piattaforme di approvvigionamento digitale, nell'utilizzo di procedure automatizzate nel ciclo di vita dei contratti pubblici.

Inoltre, si realizza una digitalizzazione integrale in materia di accesso agli atti, in linea con lo svolgimento in modalità digitale delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici. Si riconosce espressamente a tutti i cittadini la possibilità di richiedere la documentazione di gara, nei limiti consentiti dall'ordinamento vigente, attraverso l'istituto dell'accesso civico generalizzato.

Programmazione di infrastrutture prioritarie - È impresso un grosso slancio al sistema di programmazione per le opere prioritarie. Si prevede l'inserimento dell'elenco delle opere prioritarie direttamente nel Documento di economia e finanza (DEF), a valle di un confronto tra Regioni e Governo; la riduzione dei termini per la progettazione; l'istituzione da parte del Consiglio superiore dei lavori pubblici di un comitato speciale appositamente dedicato all'esame di tali progetti; un meccanismo di superamento del dissenso qualificato nella conferenza di servizi mediante l'approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri; la valutazione in parallelo dell'interesse archeologico.

Appalto integrato - Per i lavori, si reintroduce la possibilità dell'appalto integrato senza i divieti previsti dal vecchio Codice. Il contratto potrà quindi avere come oggetto la progettazione esecutiva e l'esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato. Sono esclusi gli appalti per opere di manutenzione ordinaria.

Procedure sotto la soglia europea- Si adottano stabilmente le soglie previste per l'affidamento diretto e per le procedure negoziate nel cosiddetto decreto "semplificazioni COVID-19" (decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76). Sono previste eccezioni, con applicazione delle procedure ordinarie previste per il sopra-soglia, per l'affidamento dei contratti che presentino interesse transfrontaliero certo. Si stabilisce il principio di rotazione secondo cui, in caso di procedura negoziata, è vietato procedere direttamente all'assegnazione di un appalto nei confronti del contraente uscente. In tutti gli affidamenti di contratti sotto-soglia sono esclusi i termini dilatori, sia di natura procedimentale che processuale.

General contractor - Si reintroduce la figura del "general contractor", cancellata con il vecchio Codice. Con questi contratti, l'operatore economico "è tenuto a perseguire un risultato amministrativo mediante le prestazioni professionali e specialistiche previste, in cambio di un corrispettivo determinato in relazione al risultato ottenuto e alla attività normalmente necessaria per ottenerlo". È da sottolineare che l'attività anche di matrice pubblicistica da parte del contraente generale (per esempio quella di espropriazione delle aree) consente di riconoscere nell'istituto una delle principali manifestazioni applicative della collaborazione tra la pubblica amministrazione e gli operatori privati nello svolgimento di attività d'interesse generale.

Partenariato pubblico-privato - Si semplifica il quadro normativo, per rendere più agevole la partecipazione degli investitori istituzionali alle gare per l'affidamento di progetti di partenariato pubblico-privato (PPP). Si prevedono ulteriori garanzie a favore dei finanziatori dei contratti e si conferma il diritto di prelazione per il promotore.

Settori speciali - Si prevedono una maggiore flessibilità e una più marcata peculiarità per i cosiddetti "settori speciali", in coerenza con la natura essenziale dei servizi pubblici gestiti dagli enti aggiudicatori (acqua, energia, trasporti, ecc.). Le norme introdotte sono "autoconclusive" e quindi prive di ulteriori rinvii ad altre parti del Codice.

Si introduce un elenco di "poteri di autorganizzazione" riconosciuti alle imprese pubbliche e ai privati titolari di diritti speciali o esclusivi.

Si prevede la possibilità per le stazioni appaltanti di determinare le dimensioni dell'oggetto dell'appalto e dei lotti in cui eventualmente suddividerlo, senza obbligo di motivazione aggravata.

Subappalto - Si introduce il cosiddetto subappalto a cascata, adeguandolo alla normativa e alla giurisprudenza europea attraverso la previsione di criteri di valutazione discrezionale da parte della stazione appaltante, da esercitarsi caso per caso.

Concessioni - Per i concessionari scelti senza gara, si stabilisce l'obbligo di appaltare a terzi una parte compresa tra il 50 e il 60 per cento dei lavori, dei servizi e delle forniture. L'obbligo non vale per i settori speciali (ferrovie, aeroporti, gas, luce).

Revisione dei prezzi - È confermato l'obbligo di inserimento delle clausole di revisione prezzi al verificarsi di una variazione del costo superiore alla soglia del 5 per cento, con il riconoscimento in favore dell'impresa dell'80 per cento del maggior costo.

Esecuzione - Sul versante dell'esecuzione, si prevede la facoltà per l'appaltatore di richiedere, prima della conclusione del contratto, la sostituzione della cauzione o della garanzia fideiussoria con ritenute di garanzia sugli stati di avanzamento.

In caso di liquidazione giudiziale dell'operatore economico dopo l'aggiudicazione, non ci sarà automaticamente la decadenza ma il contratto potrà essere stipulato col curatore autorizzato all'esercizio dell'impresa, previa autorizzazione del giudice delegato.

Governance, contenzioso e giurisdizione - Allo scopo di fugare la cosiddetta "paura della firma", è stabilito che, ai fini della responsabilità amministrativa, non costituisce "colpa grave" la violazione o l'omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.

Si effettua il riordino delle competenze dell'ANAC, in attuazione del criterio contenuto nella legge delega, con un rafforzamento delle funzioni di vigilanza e sanzionatorie. Si superano le linee guida adottate dall'Autorità, attraverso l'integrazione nel Codice della disciplina di attuazione.

In merito ai procedimenti dinanzi alla giustizia amministrativa, si prevede che il giudice conosca anche delle azioni risarcitorie e di quelle di rivalsa proposte dalla stazione appaltante nei confronti dell'operatore economico che, con un comportamento illecito, ha concorso a determinare un esito della gara illegittimo. Si applica l'arbitrato anche alle controversie relative ai "contratti" in cui siano coinvolti tali operatori.

Entrata in vigore - Il Codice si applicherà a tutti i nuovi procedimenti a partire dal 1° aprile 2023. Dal 1° luglio 2023 è prevista l'abrogazione del Codice precedente (decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50) e l'applicazione delle nuove norme anche a tutti i procedimenti già in corso.

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