Riforma penale, il Governo pone la fiducia: taglio dei tempi (-20%) e giustizia riparativa - Tutte le novità
Giovedì voto finale. Ddl già approvato dalla Camera. Istituito un Osservatorio su tempi e arretrato
Il Governo ha posto in Senato due questioni di fiducia sui due articoli che costituiscono la riforma del processo penale. La richiesta è stata fatta dal ministro per i rapporti con il Parlamento Federico D'Incà. I due appelli nominali si svolgeranno in giornata, mentre il voto finale sul provvedimento avverrà domani mattina. Il DDl riforma processo penale è stato già approvato già dalla Camera.
Ricordiamo che si tratta, per gran parte, di una legge delega, che il Governo dovrà attuare con uno o più decreti legislativi entro un anno dall'entrata in vigore.
La riforma è stata dettata dalla necessità di rispettare gli impegni presi con l'Europa, ossia la riduzione del 25% del disposition time (durata media dei processi) per il penale (ricordiamo invece che nel civile l'obiettivo è del 40%).
L'Italia, infatti, ha il triste record nella lunghezza dei processi. È il primo Paese nell'area del Consiglio d'Europa, per condanne per irragionevole durata dei proessi: 1202 condanne dal 1959 (data di avvio di attività della Corte di Strasburgo) ad oggi; al secondo posto, la Turchia doppiata con 608, Francia (284), Germania (102) e GB (30), Spagna (16).
LE PRINCIPALI NOVITÀ
•Indagini preliminari e udienza preliminare
Cambia la prospettiva: il pm chiede il rinvio a giudizio, solo quando gli elementi acquisiti consentono una "ragionevole previsione di condanna". Il punto di partenza è la percentuale molto alta di assoluzione in primo grado. (pari a circa il 40%).
•Digitalizzazione e processo penale telematico - deposito atti e notificazioni. Rendere più efficiente e spedita la giustizia penale attraverso la digitalizzazione e le tecnologie informatiche; il settore penale è più indietro rispetto al settore civile. Si prevede tra l'altro che il deposito degli atti e le notificazioni possano essere effettuate per via telematica, con notevole risparmio di tempi (il meccanismo delle notificazioni è farraginoso e dispendioso).
•Termini di durata delle indagini
Rimodulati i termini di durata massima delle indagini rispetto alla gravità del reato.
In caso di stasi del fascicolo, si prevede l'intervento del gip, che induca il pm a prendere le sue decisioni. Discovery: alla scadenza del termine di durata massima delle indagini, fatte salve le esigenze specifiche di tutelare il segreto investigativo, si conferma il meccanismo di discovery degli atti, già previsto nel ddl Bonafede. È garanzia per l'indagato di non restare sotto indagine troppo a lungo; e garanzia per la vittima di dare un impulso al fascicolo fermo, anche per evitare la prescrizione del reato. Recentemente, l'Italia è stata condannata dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, per irragionevole durata delle indagini preliminari (Petrella vs Italia, 18 marzo 2021).
•Criteri di priorità
Si prevede che gli uffici del pubblico ministero, per garantire l'efficace e uniforme esercizio dell'azione penale, nell'ambito di criteri generali indicati con legge dal Parlamento, individuino priorità trasparenti e predeterminate, da indicare nei progetti organizzativi delle Procure, da sottoporre al CSM.
•Effetti dell'iscrizione della notizia di reato
In linea con il principio costituzionale della presunzione di non colpevolezza, si prevede che la mera iscrizione del nominativo della persona nel registro delle notizie di reato n on può determinare effetti pregiudizievoli sul piano civile e amministrativo.
•Udienza preliminare
L'udienza preliminare ha mostrato avere una scarsa capacità di filtro, pari al 10%; allunga la durata del giudizio di primo grado, in media, di 400 giorni. Si propone di limitarne la previsione a reati di particolare gravità e, parallelamente, di estendere le ipotesi di citazione diretta a giudizio. Il giudice dovrà pronunciare sentenza di non luogo a procedere, quando gli elementi acquisiti non consentono una ragionevole previsione di condanna.
•Appello
Confermate le proposte del Ddl Bonafede, quanto ad alcune limitate ipotesi di inappellabilità delle sentenze di primo grado (es proscioglimento in caso di reati puniti con pena pecuniaria). Resta in via generale la possibilità – tanto del pm, quanto dell'imputato – di presentare appello contro le sentenze di condanna e proscioglimento. Si recepisce un principio giurisprudenziale (SU Galtelli, 2017): inammissibilità dell'appello per aspecificità dei motivi.
•Cassazione
Si introduce un nuovo mezzo di impugnazione straordinario davanti alla Cassazione, per dare esecuzione alle sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo e riaffermare così i diritti violati. Trattazione dei ricorsi con contradditorio scritto, salva la richiesta di discussione orale in pubblica udienza o camera di consiglio partecipata. È la strada già sperimentata con successo durante l'emergenza covid.
•Procedimenti speciali
a)Patteggiamento: Si prevede che, quando la pena detentiva da applicare supera due anni (c.d. patteggiamento allargato), l'accordo tra imputato e pubblico ministero possa estendersi alle pene accessorie e alla loro durata, nonché alla confisca facoltativa e alla determinazione del suo oggetto e ammontare.
b)G iudizio abbreviato: Si prevede tra l'altro che la pena inflitta sia ulteriormente ridotta di un sesto, nel caso di mancata proposizione di impugnazione da parte dell'imputato, stabilendo che la riduzione sia applicata dal giudice dell'esecuzione.
c) Mutamento del giudice o del collegio: Si prevede che, nell'ipotesi di mutamento del giudice o di uno o più componenti del collegio, il giudice disponga, in caso di testimonianza acquisita con videoregistrazione, la riassunzione della prova solo quando lo ritenga necessario sulla base di specifiche esigenze.
•Querela
Si estende la querela a specifici reati contro la persona e contro il patrimonio con pena non superiore nel minimo a due anni, salva la procedibilità d'ufficio, se la vittima è incapace per età o infermità.
•Pena pecuniaria
Punto di partenza: i tassi di esecuzione e di riscossione della pena pecuniaria sono bassissimi, con perdite enormi per l'Erario; la funzione preventiva della pena è vanificata. Anche a seguito di un monito della Corte Costituzionale, si delega il Governo a razionalizzare e semplificare il procedimento di esecuzione delle pene pecuniarie; a rivedere, secondo criteri di equità, efficienza ed effettività, i meccanismi e la procedura di conversione della pena pecuniaria in caso di mancato pagamento per insolvenza o insolvibilità del condannato; a prevedere procedure amministrative efficaci, che assicurino l'effettiva riscossione e conversione della pena pecuniaria in caso di mancato pagamento.
•Pene sostitutive delle pene detentive brevi
Punto di partenza: oggi, chi riporta una condanna entro i 4 anni di pena detentiva può chiedere, dopo il passaggio in giudicato della sentenza, entro 30 giorni dalla sospensione dell'ordine di carcerazione, una misura alternativa alla detenzione (semilibertà, domiciliari, affidamento in prova ai servizi sociali). Oggi, in attesa del giudizio del magistrato di sorveglianza, il condannato non va in carcere, ma neanche inizia a scontare la pena alternativa. È la condizione dei cosiddetti "liberi sospesi".
Per evitare questa situazione di limbo, con la riforma si trasformano alcune misure alternative, attualmente di competenza del Tribunale di Sorveglianza, in sanzioni sostitutive delle pene detentivi brevi, direttamente irrogabili dal giudice della cognizione. In questo modo, si dà anche maggiore effettività all'esecuzione della pena. Le pene sostitutive sono delle vere e proprie pene, anche se non comportano la detenzione in carcere: semilibertà, detenzione domiciliare, lavori di pubblica utilità e pene pecuniarie. Si tratta di pene non sospendibili.
•Particolare tenuità del fatto
Per evitare di celebrare processi per fatti bagatellari (come nel caso del furto di una melanzana da un campo, che ha occupato anche la Cassazione), si estende l'ambito di applicabilità della causa di non punibilità di cui all'art. 131 bis c.p., che nella prassi ha avuto una felice applicazione, specie in fase di archiviazione. A tal fine si interviene in due direzioni: a) si prevede come limite all'applicabilità della disciplina dell'articolo 131-bis del codice penale, in luogo della pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni, la pena detentiva non superiore nel minimo a due anni, sola o congiunta a pena pecuniaria (si potrà applicare la disposizione, ad esempio, al furto in supermercato di generi alimentari di modico valore); b) si delega il Governo ad ampliare conseguentemente, se ritenuto opportuno sulla base di evidenze empirico-criminologiche o per ragioni di coerenza sistematica, il novero delle esclusioni, cioè delle ipotesi in cui, ai sensi del secondo comma dell'articolo 131-bis del codice penale, l'offesa non può essere ritenuta di particolare tenuità. Sono esclusi i reati di violenza contro le donne, previsti dalla convenzione di Istanbul; c) si prevede che venga dato rilievo alla condotta susseguente al reato (es., alla riparazione del danno) ai fini della valutazione del carattere di particolare tenuità dell'offesa.
•Sospensione del procedimento con messa alla prova dell'imputato (art.168 bis cp)
Si propone di estendere l'ambito di applicabilità a specifici reati, puniti con pena detentiva non superiore a 6 anni, che si prestino a percorsi di riparazione. Si prevede che la richiesta di messa alla prova dell'imputato possa essere proposta anche dal pm. (la norma è stata introdotta nel 2014; al 15 giugno 2021, le persone già in messa alla prova, quindi con procedimento sospeso, erano 22.271, pari a 1/3 di tutte le persone che a vario titolo si trovavano in esecuzione penale esterna. L'affidamento comporta la prestazione di lavoro di pubblica utilità e la partecipazione a percorsi di giustizia riparativa.
•Giustizia riparativa
Si delega il Governo a disciplinare in modo organico la giustizia riparativa, nel rispetto di una direttiva europea (2012/29/Ue) e nell'interesse sia della vittima che dell'autore del reato.
Il percorso di riconciliazione tra vittima e reo – sempre su base volontaria - viene valorizzato nelle diverse fasi del processo e dell'esecuzione della pena.
Si prevede l'accesso ai programmi di giustizia riparativa in ogni fase del procedimento, su base volontaria e con il consenso libero e informato della vittima e dell'autore e della positiva valutazione del giudice sull'utilità del programma in ambito penale. Si prevede la ritrattabilità del consenso, la confidenzialità delle dichiarazioni rese nel corso del programma di giustizia riparativa e la loro inutilizzabilità nel procedimento penale. Prevede che l'esito favorevole dei programmi di giustizia riparativa possa essere valutato sia nel processo penale che in fase esecutiva. Un fallimento del programma non produce effetti negativi per autore e vittima. Si disciplina la formazione dei mediatori esperti in programmi di giustizia riparativa; si prevede la formazione e l'accreditamento di mediatori esperti, presso il Ministero della Giustizia.
•Disciplina sanzionatoria delle contravvenzioni
Si conferma la proposta del Ddl 2435 (estinzione per adempimento prescrizioni autorità amministrativa).
• Vittime di reato. Si delega al Governo a definire la vittima del reato come la persona fisica che ha subito un danno, fisico, mentale o emotivo, o perdite economiche che sono state causate direttamente da un reato. (Si introduce per la prima volta la definizione giuridica di vittima, che mancava). La delega prevede che venga considerata vittima del reato anche il familiare di una persona la cui morte è stata causata da un reato e che ha subito un danno in conseguenza della morte di tale persona.
• Violenza di genere
Si propone inoltre di estendere la portata delle norme introdotte con la legge sul Codice rosso, in tema di violenza domestica e di genere (l. n. 69/2019) al tentato omicidio e, in genere, ai delitti commessi in forma tentata (es. violenza sessuale). Si tratta di modifiche imposte dall'esigenza di conformarsi al diritto UE.
Si prevede l'arresto obbligatorio in flagranza, per chi viola il divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla vittima. (in caso ad es. di maltrattamenti o stalking. Ora non era previsto l'arresto obbligatorio e quindi chi violava il divieto restava in libertà, con maggiore rischio di reiterare il reato).
• Improcedibilità (art.2)
La riforma riguarda solo i reati commessi dopo 1° gennaio 2020; entra in vigore dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della legge.
La riforma entra in vigore gradualmente, per consentire agli uffici giudiziari di organizzarsi; anche tenendo conto dell'arrivo dei 16.500 assistenti dei magistrati, previsti dall'Ufficio del processo; e delle circa 5mila assunzioni per il personale amministrativo.
• Norma transitoria, fino al 2024 - Per i primi 3 anni, entro il 31 dicembre 2024, i termini saranno più lunghi per tutti i processi (3 anni in appello; 1 anno e 6 mesi in Cassazione). Con possibilità di eventuale proroga (1 anno in appello, 6 mesi in Cassazione)
Totale, fino a 4 anni in appello (3+1 proroga); e fino a 2 anni in Cassazione (1 anno e 6 mesi + 6 mesi di eventuale proroga) per tutti i processi in via ordinaria;
Ogni proroga deve essere motivata dal giudice con ordinanza, sulla base della complessità del processo, per questioni di fatto e di diritto e per numero delle parti. Contro l'ordinanza di proroga, sarà possibile presentare ricorso in Cassazione.
Di norma, è prevista la possibilità di prorogare solo una volta il termine di durata massima del processo.
Solo per alcuni gravi reati, è previsto un regime diverso: associazione di stampo mafioso, terrorismo, violenza sessuale e associazione criminale finalizzata al traffico di stupefacenti.
Per questi reati, non c'è un limite al numero di proroghe, che vanno però sempre motivate dal giudice sulla base della complessità concreta del processo.
Per i reati con aggravante del metodo mafioso, oltre alla proroga prevista per tutti i reati, ne sono previste come possibili ulteriori due (massimo 3 anni di proroga) sia in appello che in Cassazione.
Per 416 bis.1 (aggravante mafiosa) fino a due proroghe ulteriori, oltre a quella prevista per tutti i reati. Quindi nel complesso fino a 3 proroghe di un anno in appello. Ciò significa max 6 anni in appello e max 3 anni in Cassazione nel periodo transitorio (fino al 2024), che diventano max 5 anni in appello e max 2 anni e mezzo in Cassazione a regime (dal 2025).
I reati puniti con l'ergastolo restano esclusi dalla disciplina dell' improcedibilità.
• Dopo il 2024, a regime
In appello, i processi possono durare fino a 2 anni di base, più una proroga di un anno al massimo.
In Cassazione, 1 anno di base, più una proroga di sei mesi.
Binario sempre diverso, per reati di mafia, terrorismo, violenza sessuale e mafiosa, senza limiti di proroghe, ma sempre motivate dal giudice e sempre ricorribili per Cassazione.
E binario diverso per reati con aggravante mafiosa (416bis .1/comma 1), con massimo 2 proroghe in appello (ciascuna di un anno e sempre motivata) e massimo 2 proroghe in Cassazione (ciascuna di 6 mesi e sempre motivata).
• Osservatorio
Si prevede che un apposito Comitato tecnico scientifico istituito presso il Ministero della Giustizia ogni anno riferisca in ordine all'evoluzione dei dati sullo smaltimento dell'arretrato pendente e sui tempi di definizione dei processi. Il Comitato monitora l'andamento dei tempi nelle varie Corti d'appello e riferisce al Ministero, per i provvedimenti necessari sul fronte dell'organizzazione e del funzionamento dei servizi.
I risultati del monitoraggio saranno trasmessi al Csm, per le valutazioni di competenza.
In appello, in 19 distretti su 29, la durata media è già inferiore ai 2 anni. (A Milano, è inferiore ad un anno: 335 giorni la media dell'appello; Genova, 680 gg; Palermo, 445 gg; Perugia, 430; Potenza, 699; Salerno, 340; Torino, 545 gg;). Ci sono 3 distretti con tempi medi del giudizio di appello di poco superiori ai 2 anni (Bari, 813 gg; Bologna, 823 giorni; Firenze, 745 gg.).
Sette distretti registrano tempi superiori alla media: Napoli, 2.031 gg; Reggio Calabria, 1.645; 1.247 Catania; 1.111 Lecce; 1.142 Roma; 1.028 Sassari; 996 Venezia).
