Tar Lazio: niente risarcimento dell'Amministrazione se ci sono "tentennamenti" interpretativi

Il risarcimento del danno non è una conseguenza diretta e costante dell'annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo in quanto richiede la positiva verifica oltre che della lesione del bene della vita al quale l'interesse legittimo si collega anche del nesso causale tra l'illecito e il danno subito, nonché della sussistenza della “colpa” della Pubblica amministrazione. Quanto all'elemento soggettivo, l'illegittimità del provvedimento amministrativo, ove acclarata, costituisce solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere vincolato della statuizione amministrativa, l'ambito più o meno ampio della discrezionalità dell'Amministrazione. Deriva che la responsabilità dell’Amministrazione deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto.  Con queste coordinate il Tar Lazio (sentenza n. 9262/2021) ha chiarito che non può ritenersi sussistente il requisito della colpevolezza in capo all’Amministrazione qualora la disciplina normativa dell’attività amministrativa di riferimento abbia dato luogo ad ampie oscillazioni e “tentennamenti” interpretativi.

La responsabilità dell’amministrazione in dottrina e giurisprudenza

A ben vedere la qualificazione della responsabilità della pubblica amministrazione è stata oggetto di diverse ricostruzioni ad opera della giurisprudenza e della dottrina.

Per alcuni orientamenti la responsabilità in parola deve essere ricondotta alla categoria della responsabilità da fatto illecito; per altri a quella della responsabilità contrattuale.  È stato anche sostenuto che essa, invece, risponderebbe ad un “modello speciale” non riconducibile ai modelli di responsabilità che operano nel settore del diritto civile, dal momento che rispetto alla responsabilità civile, quella in esame presupporrebbe che il comportamento illecito si inserisca nell'ambito di un procedimento amministrativo autoritativo e non sarebbe assimilabile alla condotta di chi provochi un danno ingiusto a cose, a persone, a diritti, posizioni di fatto o altre posizioni tutelate dal diritto privato ai fini risarcitori universali. Rispetto alla responsabilità contrattuale sarebbero diverse le posizioni soggettive che si confrontano. Da una parte dovere di prestazione o di protezione e diritto di credito. Dall'altra potere pubblico e interesse legittimo o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, diritto soggettivo. In altri termini la peculiarità dell'attività amministrativa che deve svolgersi nel rispetto di regole procedimentali e sostanziali a tutela dell'interesse pubblico renderebbe speciale anche il sistema della responsabilità da attività illegittima.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha autorevolmente affermato che la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non di responsabilità da inadempimento contrattuale. È quindi necessario appurare che vi sia stata la lesione di un bene della vita, mentre per la quantificazione delle conseguenze risarcibili si applicano i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell’evitabilità con l’ordinaria diligenza del danneggiato e non anche il criterio della prevedibilità del danno previsto.

Elemento centrale nella fattispecie di responsabilità aquiliana è pertanto l’ingiustizia del danno. Requisito da dimostrare in giudizio, diversamente da quanto avviene nelle ipotesi di responsabilità contrattuale che implica che il risarcimento può essere riconosciuto se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che questo avrebbe avuto titolo per mantenere od ottenere. Infatti, diversamente da quanto avviene nel settore della responsabilità contrattuale, il cui aspetto programmatico è costituito dal rapporto giuridico regolato bilateralmente dalle parti mediante l’incontro delle loro volontà concretizzato con la stipula del contratto-fatto storico, il rapporto amministrativo si caratterizza per l’esercizio unilaterale del potere nell’interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale e in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, a ingenerare la responsabilità aquiliana dell’amministrazione. Nel caso di lesione arrecata all'interesse legittimo, gli elementi costitutivi della responsabilità della pubblica amministrazione sono:

- l'elemento oggettivo;

- l'elemento soggettivo - la colpevolezza o rimproverabilità;

- il nesso di causalità materiale o strutturale;

- il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo - cosiddetto “danno evento”.

Sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati - cosiddetto “danno conseguenza”.

L’applicazione dei principi al caso concreto

Nella vicenda all’esame secondo il Tar capitolino non sarebbero sussistenti i necessari presupposti per la configurabilità della responsabilità in capo all’Amministrazione coinvolta: in particolare non ricorrerebbe l’elemento soggettivo della colpevolezza. A ben vedere la normativa di riferimento era stata oggetto di interpretazioni evidentemente incostanti e variabili. Nelle more dei giudizi era stata persino operata la riformulazione della disciplina in parola, dalla portata chiaramente interpretativa del testo previgente. E ciò proprio in considerazione delle incertezze che in precedenza erano sorte in ordine alla sua corretta interpretazione. Ebbene di fronte a tali incostanze interpretative, secondo il Tar capitolino non può ritenersi sussistente il requisito cardine della colpevolezza dell’Amministrazione con coerente inaccoglibilità della richiesta di risarcimento dei danni patiti dal privato interessato.