EUFSR: vantaggio o (ulteriore) aggravio regolamentare per le imprese dell’UE?

La regolamentazione eurounitaria sui sussidi esteri (European Union Foreign Subsidies Regulation, EUFSR, Regolamento 2022/2560), di recente introduzione, impatta qualsiasi impresa operante nel mercato dell’UE, conferendo alla Commissione Europea ampi poteri di indagine ex officio e richiedendo alle società coinvolte in operazioni di M&A o in procedure di appalto pubblico, che superano determinate soglie dimensionali, di notificare in modo dettagliato alla Commissione Europea l’ammontare e la natura dei sussidi (rectius, contributi finanziari, Foreign Financial Contribution, “FFC”) ricevuti da paesi terzi/non UE, nei tre anni che precedono l’operazione o la gara (anni che possono diventare dieci nel caso di richieste di informazioni formulate nel contesto di indagini avviate ex officio).

La Commissione Europea, per il tramite delle sue due Direzioni specificamente competenti, segnatamente la Direzione Generale per il Mercato Interno, l’Industria, l’Imprenditoria e le PMI (DG GROW) per il settore delle gare pubbliche, e la Direzione Generale per la Concorrenza (DG COMP) per quanto riguarda le operazioni di M&A, gode altresì di ampia facoltà di intervento ove a seguito delle indagini compiute emerga che i sussidi concessi abbiano generato e/o generino effetti distorsivi sulla concorrenza nel mercato interno.

Nel recente rapporto dello scorso 25 settembre davanti al Comitato per il Commercio Internazionale (INTA), DG GROW e DG COMP hanno fornito una panoramica dello stato d’applicazione dell’EUFSR, da cui trarre due principali ordini di considerazioni: la necessità di un incremento o riallocazione delle risorse impiegate nei procedimenti avviati a seguito di notifica, stante un numero di notifiche di gran lunga superiore alle attese, nonché la necessità di approntare riforme procedurali volte, da un lato, a semplificare se non anche ridurre le notifiche medesime, dall’altro, conseguentemente, a liberare risorse da investire nella conduzione delle indagini ex officio.

In particolare, DG GROW ha segnalato un costante aumento del numero di notifiche da parte delle società che partecipano a gare d’appalto, per un totale di circa 3.800 a far data da ottobre 2023. Oltre alla creazione di un’unità di DG GROW specificamente dedicata all’applicazione dell’EUFSR, DG GROW auspica per il futuro l’assegnazione di maggiori risorse per le indagini ex officio, da svolgersi con particolare riguardo, in primis, alle gare “sotto-soglia” possibilmente “prese di mira” da società beneficiarie di ingenti sussidi esteri proprio al fine di eludere gli obblighi di notifica introdotti dalla nuova disciplina eurounitaria.

DG COMP, nel riportare in merito all’ambito M&A, ha parimenti sottolineato la potenziale necessità di semplificazioni o correttivi procedimentali volti a migliorare l’efficienza dei meccanismi di notifica e a liberare risorse per le indagini ex officio. Più di quaranta funzionari di DG COMP sono attualmente impegnati sul fronte EUFSR, larghissima parte dei quali sui procedimenti di notifica: circa duecento (per una media pari a circa otto al mese) a far data da ottobre 2023, a fronte del lancio di sole due indagini ex officio.

Tale quadro ha fatto da cornice alla Conferenza che PwC Legal, per voce del suo Global EUFSR Group, ha organizzato lo scorso 22 ottobre presso lo studio di Bruxelles. Grazie agli autorevoli relatori intervenuti, tra i quali, il Presidente Enrico Letta, il Professore Antonio Nicita nonché i rappresentanti di DG GROW e DG COMP, sono emerse luci e ombre di questa nuova, complessa disciplina.

Tra le luci, rileva senz’altro la ratio di fondo della nuova disciplina posto che l’EUFSR interviene a colmare un divario di lunga data nel quadro normativo dell’UE: mentre i sussidi concessi dagli Stati membri dell’UE sono soggetti da sempre a rigido controllo ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato, i sussidi provenienti dall’esterno dell’Unione andavano perlopiù esenti da qualsiasi forma di monitoraggio. Il che palesava un’evidente disparità di trattamento e con essa potenziali distorsioni competitive. L’EUFSR attribuisce ora alla Commissione Europea potere e strumenti per indagare e porre rimedio a tali potenziali distorsioni, garantendo che tutte le imprese competano a pari condizioni all’interno del Mercato Unico senza, cioè, che la country of origin e, dunque, l’eventuale sostegno della “mano pubblica” possano influire in modo distorsivo sulla dinamica competitiva.

Tutte le imprese, UE e non-UE, sono soggette indistintamente agli obblighi di tracciare e notificare gli eventuali FFC di cui beneficiano. L’EUFSR, in questo senso, rafforza l’integrità del Mercato Unico prevenendo distorsioni anticoncorrenziali, promuovendo trasparenza, e rappresentando, dunque, uno strumento chiave per la salvaguardia della competitività europea nel contesto globale. L’obiettivo è di lungo periodo e si colloca in un’ottica di più ampio respiro legata a doppio filo alla strategia industriale dell’Unione, alle sue politiche commerciali, all’ambizione di mantenere un Mercato Unico aperto ma equo, nonché, ritengo, favorire la crescita di “campioni europei” capaci di sostenere il confronto competitivo nell’arena globale con i grandi gruppi esteri, in un contesto geopolitico che appare sempre più complesso e per molti versi nuovo.

Tra le ombre della disciplina EUFSR, si annovera il non trascurabile aggravio che essa comporta in termini di adempimenti regolamentari e costi di transazione cui le imprese si trovano a far fonte in sede di chiusura di operazioni straordinarie e partecipazione ad appalti pubblici. La mole di dati, informazioni e documenti da raccogliere per ottemperare alle richieste di disclosure da parte della Commissione sugli FFC è sicuramente ingente giacché, si fa riferimento a:

Inoltre, se soggette all’obbligo di notifica ai sensi della disciplina EUFSR, le imprese devono ottemperare, nelle more delle valutazioni da svolgersi a opera della Commissione, all’obbligo di standstill: il che significa che l’operazione non può essere chiusa né la gara assegnata fino alla clearance. Circostanza che, a sua volta, comporta la tanto ovvia quanto nefasta ricaduta sul fattore tempo. I primi casi di decisioni in ambito M&A, e&/PPF e ADNOC/Covestro, evidenziano bene tali aspetti e con essi la cogente necessità da parte delle imprese di programmare con largo anticipo operazioni di M&A e partecipazione a gare pubbliche che superino le soglie EUFSR, predisponendo per tempo un’efficace mappatura e, in ultima analisi, un organico sistema di compliance, avuto riguardo ai FFC di cui beneficiano.

Quanto precede può altrimenti fatalmente tradursi in un severo impatto sugli incentivi agli investimenti, ovvero, sulla pianificazione e sulla realizzazione di importanti progetti industriali e finanziari. Il che è ancor più vero se si considera che la disciplina EUFSR opera in parallelo, e in una certa misura in sovrapposizione, a ulteriori svariati layer normativi già esistenti a livello di Unione Europea, segnatamente i regimi regolamentari in materia di controllo delle concentrazioni, aiuti di Stato, antitrust, international trade e international procurement, monitoraggio degli investimenti diretti esteri (Foreign Direct Investment, FDI, in Italia, tra i paesi più attivi in tal senso, la c.d. “Golden Power”) e appalti pubblici.

Consultazioni, proposte di modifica e perfezionamento sono all’ordine del giorno. Imprese e stakeholder chiedono interventi in varie direzioni, quali, una definizione più precisa e possibilmente limitata di FFC anche in conformità a quanto già previsto al riguardo dalla disciplina sugli Aiuti di Stato, procedure di notifica semplificate, esenzioni per operazioni che, seppur tecnicamente sopra- soglia, non sollevano prima facie criticità sotto il profilo EUFSR. Le modifiche in discussione saranno valutate anzitutto alla luce delle risultanze che emergeranno dall’analisi d’impatto prevista entro il luglio 2026 e, ancor prima, della revisione delle Linee Guida da finalizzarsi entro il gennaio 2026.

Ritengo che l’impegno delle istituzioni UE resti, dunque, sempre quello di bilanciare l’azione a favore dell’apertura del mercato, del rafforzamento del Mercato Unico e del c.d. level playing field, con il principio di buon andamento dell’amministrazione e il non eccessivo aggravio regolamentare a carico dei protagonisti del mercato: le imprese.

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*Director PwC TLS - Legal

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