Diritto d'accesso "civico" e "privacy" a confronto

Il Garante per la protezione dei dati personali recentemente ha diffuso delle sintetiche guide operative in formato di "schede" per spiegare ai cittadini, con linguaggio semplice e chiaro, non solo il diritto di accesso dell'interessato disciplinato dalla normativa privacy, ma anche gli istituti dell'accesso civico (semplice e generalizzato) previsti dalla normativa in materia di trasparenza amministrativa, nonché lo strumento dell'accesso ai documenti amministrativi ai sensi della Legge generale sul procedimento amministrativo.

Trasparenza amministrativa: accesso civico semplice e generalizzato

Per descrivere gli istituti giuridici introdotti dal Legislatore ai fini della valorizzazione del principio di trasparenza nell'ambito dei processi della Pubblica amministrazione, occorre innanzitutto partire dalla definizione del concetto stesso di "trasparenza" contenuto nell'art. 1, comma 1, D.Lgs. 33/2013 (cd. "Testo unico sulla trasparenza"). La trasparenza va intesa come "accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche".

Il Legislatore parla di "accessibilità totale" ed è evidente come la scelta, a livello terminologico, di utilizzare tale aggettivo è coerente con le finalità dello strumento giuridico che vuole un'apertura della P.A. a 360 gradi, nella consueta immagine della Pubblica amministrazione che deve "aprirsi all'esterno" come se fosse una "casa di vetro".

La trasparenza concorre ad attuare principi di rilevanza costituzionale, partendo dal principio democratico arrivando ai principi di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell'utilizzo di risorse pubbliche. La trasparenza, inoltre, contribuisce ad integrare il diritto ad una buona amministrazione e la realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino. In generale, il Legislatore per dare concreta efficacia alla trasparenza amministrativa ha introdotto due istituti:
a) la pubblicazione obbligatoria nei siti istituzionali delle Amministrazioni (nella sezione "Amministrazione trasparente") di determinati atti, informazioni e dati concernenti l'organizzazione della P.A specificatamente previsti dal T.U. sulla trasparenza;
b) l'accesso civico, nella sua doppia veste di accesso civico semplice e accesso civico generalizzato.

In particolare, l'accesso civico semplice, disciplinato dall'art. 5, comma 1, D.Lgs. 33/2013 fa riferimento al diritto di chiunque di richiedere la pubblicazione di dati, documenti e info che la P.A. ha l'obbligo di pubblicare, nel caso in cui sia stata omessa la loro pubblicazione.

Mentre, l'accesso civico generalizzato (cd. FOIA, Freedom Of Information Act – introdotto dal D.Lgs. 97/2016, che ha modificato T.U. sulla trasparenza) attribuisce il diritto a chiunque di accedere ai dati e documenti detenuti dalle P.A. "ulteriori" rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria.

È chiaro che il FOIA è stato introdotto allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e al fine di promuovere la partecipazione dei cittadini al dibattito pubblico.

Tale diritto va esercitato nel rispetto dei limiti ex art. 5-bis, D.Lgs. 33/2013: tali limiti sono posti da un lato per la tutela di determinati interessi pubblici (come la sicurezza nazionale, la difesa e le questioni miliari), e dall'altro lato a presidio di interessi privati (dei soggetti controinteressati) giuridicamente rilevanti. Nello specifico, un'istanza di accesso civico generalizzato può essere respinta dalla P.A. quando il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati che fanno riferimento a tre aree:
1) la protezione dei dati personali in conformità alla disciplina prevista in tale ambito;
2) la libertà e segretezza della corrispondenza;
3) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, compresi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali.

Sostanzialmente l'accesso civico generalizzato si può esercitare all'interno di determinati "confini", limiti posti a tutela di interessi qualificati e giuridicamente rilavanti, comportando che la regola generale dell'accessibilità sia temperata dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi pubblici e privati.

L'esercizio del diritto di accesso civico, sia nella forma di accesso civico semplice che nella forma di accesso civico generalizzato, non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente, infatti il Legislatore specifica che esso è esercitabile da "chiunque". Inoltre, l'istanza di accesso civico (sia semplice che generalizzato) deve identificare i dati, le informazioni o i documenti richiesti e non richiede motivazione.

Entrambe le tipologie di accesso civico qui descritte (sia semplice che generalizzato) si differenziano dell'istituto del diritto di accesso ai documenti amministrativi disciplinato dal Capo V, L. 241/1990 (cd. "Legge generale sul procedimento amministrativo"), in quanto quest'ultimo richiede che il soggetto richiedente sia in possesso di un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente collegata al documento di cui si richiede l'accesso. Inoltre, la richiesta di accesso ai documenti amministrativi (che si concretizza nel diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi), va motivata, a differenza delle due tipologie di accesso civico in commento che, invece, come sopra evidenziato, non necessitano di motivazione per essere esercitate. Un elemento che accomuna il diritto di accesso civico e il diritto di accesso ai documenti amministrativi è rappresentato dalla gratuità del servizio, salvo l'eventuale rimborso del costo di riproduzione e delle disposizioni in materia di bollo e diritto di ricerca e visura.

Come detto in premessa, il Garante privacy con due sintetiche e chiare schede esplicative spiega le modalità per il concreto esercizio delle tipologie di diritto di accesso fin qui descritte. Con una terza e distinta scheda operativa ha, invece, delineato la fisionomia di un'altra tipologia di accesso, che fuoriesce dall'ambito del diritto amministrativo descritto esorbitando dal campo di azione delle P.A., perché rientra nell'ambito della normativa privacy (si veda il paragrafo seguente).

Trattamento dei dati personali e normativa privacy: diritto di accesso dell'interessato

Ai sensi dell'art. 15, GDPR (General Data Protection Regolation - Regolamento sulla protezione dei dati dell'Unione Europea 2016/679), l'interessato può esercitare il cd. "diritto di accesso", vale a dire la facoltà di ottenere dal titolare del trattamento la conferma che sia o meno in corso un trattamento di dati personali che lo riguardano e, in caso positivo, può averne l'accesso e riceverne copia. Si ricorda che nel "linguaggio privacy" l' "interessato" è la persona fisica cui si riferiscono i dati personali, mentre il "titolare del trattamento" rappresenta la persona fisica o giuridica, l'autorità pubblica, il servizio o altro organismo che determina le finalità e i mezzi del trattamento di dati personali.

In particolare, il titolare del trattamento è tenuto a fornire una copia dei dati personali oggetto di trattamento, in modo gratuito relativamente ad una copia; nel caso di ulteriori copie richieste dall'interessato, il titolare del trattamento può addebitare un contributo spese ragionevole basato sui costi amministrativi.

In generale, in virtù dell'art. 12, par. 1, GDPR, le informative (ex artt. 13 e 14) e le comunicazioni (tra le quali rientrano i riscontri al diritto di accesso) all'interessato devono essere date in forma scritta (oralmente solo se richiesto dall'interessato), in forma concisa, trasparente, intellegibile e con un linguaggio semplice e chiaro.

Inoltre, in base all'art. 15, GDPR, dedicato specificatamente al diritto di accesso, l'interessato ha accesso anche alle informazioni che riguardano:
- le finalità del trattamento;
- le categorie di dati personali in questione;
- i destinatari o le categorie di destinatari a cui i dati personali sono stati o saranno comunicati, in particolare se destinatari di Paesi terzi o organizzazioni internazionali;
- quando possibile, il periodo di conservazione dei dati personali previsto oppure, se non è possibile, i criteri utilizzati per determinare tale periodo;
- l'esistenza del diritto dell'interessato di chiedere al titolare del trattamento la rettifica o la cancellazione dei dati personali o la limitazione del trattamento dei dati personali che lo riguardano o di opporsi al loro trattamento;
- il diritto di proporre reclamo a un'autorità di controllo;
- qualora i dati non siano raccolti presso l'interessato, tutte le informazioni disponibili sulla loro origine;
- l'esistenza di un processo decisionale automatizzato, compresa la profilazione di cui all'art. 22, paragrafi 1 e 4, e, almeno in tali casi, informazioni significative sulla logica utilizzata, nonché l'importanza e le conseguenze previste di tale trattamento per l'interessato.
Come anticipato, il Garante privacy con una specifica scheda informativa e divulgativa fornisce a tutti gli interessati le informazioni basilari per l'esercizio di tale diritto di accesso.

Rapportando tale tipologia di accesso ai tipi di accesso descritti nel paragrafo precedente e inseriti nell'alveo del diritto amministrativo, occorre dire che anche l'esercizio del diritto di accesso in ambito privacy può trovare dei limiti e delle eccezioni. In particolare, il diritto di accesso dell'interessato non deve ledere i diritti e le libertà altrui o ad esempio causare un pregiudizio effettivo e concreto allo svolgimento di indagini difensive o all'esercizio di un diritto in sede giudiziaria (art. 15, GDPR e artt. 2-undecies e 2-duodecies, D.Lgs. 196/2003 - Codice in materia di protezione dei dati personali).

Relativamente ai costi, anche in questo ambito la richiesta di accesso non implica costi, tuttavia se le richieste dell'interessato sono manifestamente infondate o eccessive, in particolare per il loro carattere ripetitivo, il titolare del trattamento può addebitare un contributo spese ragionevole, tenendo conto dei costi amministrativi sostenuti per fornire le informazioni (art. 12, par. 5, GDPR).

Infine, analogamente alle richieste di accesso civico (sia semplice che generalizzato), anche per l'esercizio del diritto di accesso in ambito privacy la motivazione non rappresenta un elemento essenziale della richiesta.