Appalti pubblici: i superminimi non rilevano nell’equivalenza delle tutele del Ccnl applicato

La pronuncia del Consiglio di Stato n. 3209/2026, nel confermare la sentenza del Tar Lazio (Roma, sezione II Bis, n. 12007/2025), ha esaminato, in tema di appalti pubblici e con particolare riferimento al giudizio di equivalenza delle tutele dei Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro, la questione, invero poco battuta dalla giurisprudenza, dei “superminimi salariali”.

L’articolo 41, comma 14, del Dlgs 36/2023, ha stabilito che, nell’ambito dell’offerta economica, i costi della manodopera e della sicurezza sul lavoro sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Sennonché essi possono sì essere soggetti a ribasso, ma in tal caso l’offerta economica deve essere automaticamente sottoposta alla procedura di verifica dell’anomalia ex articolo 110 del Dlgs 36/2023. In tale sede, l’operatore economico dovrà dimostrare che il minor importo di tal fatta non è ascrivibile alla contrazione della spesa per la sicurezza sul lavoro, bensì è frutto di una più efficiente organizzazione aziendale e quindi, in ultima analisi, di economie di scala (in tal senso, Tar Lazio – Roma, sezione II Bis, n. 14863/2025).

In tale alveo, però, non possono, in nessun caso, essere sottoposti a ribasso i cosiddetti “minimi salariali” (che sono quindi inderogabili), ossia i costi desunti dal Ccnl indicato nel bando di gara.

Al riguardo, la stazione appaltante deve verificare, prima di aggiudicare l’appalto, la piena conformità dell’importo di cui all’offerta economica a quello del Ccnl indicato nella lex specialis (Tar Napoli, sentenza n. 6128/2023). La stazione appaltante deve infatti porre in essere obbligatoriamente tale riscontro, che non costituisce ex se procedura di verifica dell’anomalia dell’offerta ex articolo 110 del Dlgs 36/2023 e opera indipendentemente dalla stessa. In altre parole, la verifica in parola è condizione indefettibile dell’aggiudicazione (condicio causam dans).

Corollario di quanto appena detto è che se i costi della manodopera, complessivamente intesi, possono essere ribassati, ferma l’automatica sottoposizione dell’offerta economica che li contiene alla procedura di verifica dell’anomalia, in tale alveo, i minimi salariali sono inderogabili, a pena di esclusione dell’operatore della gara (Consiglio di Stato, n. 3418/2025).

I minimi salariali non devono però essere confusi con il “costo orario medio di lavoro”, risultante dalle tabelle ministeriali, perché esso contempla valori ricostruiti su basi statistiche e quindi derogabili. Le tabelle in parola costituiscono, infatti, mero parametro di valutazione della congruità dell’offerta economica, con la conseguenza per la quale lo scostamento dai valori ivi contenuti non impone automaticamente la verifica di anomalia dell’offerta (Consiglio di Stato, n. 10272/2022).

D’altra parte, occorre tener presente che l’obbligo di indicare i costi della manodopera interessa unicamente i dipendenti impiegati nell’esecuzione specifica della commessa (costi diretti della commessa) e non anche il personale utilizzato a tal fine occasionalmente o trasversalmente (costi indiretti della commessa) poiché, in tale ultimo caso, il costo si presta a essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare in sede di gara (Consiglio di Stato, n. 6786/202).

Fermo quanto precede in relazione ai costi della manodopera, l’articolo 11 del Dlgs 36/2023, anche prima del Correttivo, prevedeva che ove gli operatori economici si fossero avvalsi, al fine del calcolo dei costi della manodopera, di un Contratto collettivo nazionale di lavoro diverso da quello indicato nel bando di gara, essi non sarebbero stati automaticamente esclusi dalla gara, purché la stazione appaltante avesse ritenuto, all’esito dell’esercizio della propria discrezionalità tecnica (sindacabile ab extrinseco dal giudice amministrativo: Consiglio di Stato, n. 9484/2025), che le tutele in esso contenute fossero equivalenti a quelle di cui al Ccnl indicato nel bando di gara.

La giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, n. 9484/25 e Tar Piemonte - Torino, n. 170/2026), superando la rigida impostazione del “Bando Tipo n. 1/2023” Anac, ha chiarito che la stazione appaltante, nel giudizio di equivalenza, non deve procedere a una lettura atomistica o meramente numerica dei parametri, ma deve formulare un giudizio globale che tenga conto, in concreto, anche di possibili compensazioni tra le diverse componenti contrattuali (ossia tra quella economica e quella normativa). E ciò in quanto solo per tal via si realizza un corretto bilanciamento tra i due principi che entrano in conflitto, ossia il principio della libertà di iniziativa economica e quello della tutela del diritto al lavoro.

La pronuncia in commento si è interrogata sulla possibilità di computare, nell’ambito del giudizio di equivalenza delle tutele contrattuali giuslavoristiche, i cosiddetti “superminimi salariali”.

Con la locuzione “superminimo salariale” s’intende il trattamento economico eventuale e ulteriore rispetto a quello base stipendiale, che trae origine dall’accordo intercorso tra il datore di lavoro e il lavoratore, da ricondursi al cosiddetto “superminimo collettivo” individuato dal contratto collettivo come componente retributiva eventuale.

Ciò posto, nel caso di specie, l’operatore economico, richiesto di fornire chiarimenti in sede di soccorso istruttorio, si era impegnato, successivamente alla presentazione dell’offerta, a corrispondere siffatta componente eventuale ai propri dipendenti per colmare la differenza retributiva tra il Ccnl da esso applicato e quello di cui al bando di gara.

Il giudice d’appello ha, sul punto, invocato l’articolo 4 dell’Allegato I.01 al Dlgs 36/2023 che prevede che, in caso di indicazione da parte dell’operatore economico di un diverso contratto collettivo nazionale di lavoro, “si considerano, ai fini della valutazione di equivalenza, le tutele economiche e le tutele normative […] La valutazione di equivalenza economica dei contratti è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua, costituite dalle seguenti voci: a) retribuzione tabellare annuale; b) indennità di contingenza; c) elemento distinto della retribuzione (Edr); d) eventuali mensilità aggiuntive; e) eventuali ulteriori indennità previste”.

Il Supremo Consesso ha quindi concluso che poiché “la valutazione di equivalenza economica dei contratti è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua”, da essa deve essere escluso il superminimo salariale, che invece non solo è eventuale e accessorio, ma può in concreto essere diversamente modulato da lavoratore a lavoratore.

Del resto, se il superminimo è “eventuale”, esso non può essere, al contempo e benchè il bando di gara preveda diversamente, una voce “fissa” della retribuzione, costituendone, invece, una parte “accessoria”. Infatti, tale aumento retributivo (che si aggiunge ai minimi tabellari individuati dal Ccnl) viene corrisposto al lavoratore subordinato in correlazione a particolari meriti, alla speciale qualità o maggiore onerosità delle mansioni da esso svolte. Pertanto, il superminimo salariale non può essere considerato ai fini della dichiarazione di equivalenza, tra le componenti di rilievo della parte economica.

Inoltre, nel caso esaminato dalla descritta sentenza, l’operatore economico si era impegnato a riconoscere il superminimo di cui si è detto solamente in sede di soccorso istruttorio e non invece al tempo della formulazione dell’offerta. Con la conseguenza per la quale risultava altresì violato il principio per il quale la richiesta di delucidazioni da parte della stazione appaltante, in sede di soccorso istruttorio, non può mai costituire una modifica dell’offerta presentata in gara (Consiglio di Stato, nn. 9008/2024 e 4984/2024).

Quanto poi al giudizio di equivalenza tra il Ccnl applicato in concreto dall’operatore economico e quello di cui alla lex specialis, nel caso di specie, è stato accertato che, a fronte di una parte normativa complessivamente equivalente, quella economica contenuta nel primo doveva certamente ritenersi meno vantaggiosa per il dipendente rispetto al secondo.

A fronte di due Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro, tendenzialmente equivalenti sotto il profilo della parte normativa, il giudizio di equivalenza dipende dal contenuto della parte economica. È quindi di centrale importanza, onde evitare l’esclusione dell’operatore economico dalla gara, stabilire se, a tal fine, assumono rilievo i superminimi salariali.

Sennonché, sia la natura accessoria ed eventuale della componente in esame, sia le modalità di introduzione della stessa (ossia successivamente alla presentazione dell’offerta economica), hanno indotto la stazione appaltante all’esclusione dell’operatore economico dalla gara. Decisione, quest’ultima, che è stata confermata dalla giurisprudenza amministrativa, in entrambi i gradi di giudizio.