Beni pubblici: conta la natura del bene, non il nome del contratto

Sottolinea in sentenza il Tribunale di Matera (sezione agraria, sentenza 1° luglio 2026 n. 432) come, per stabilire se si sia in presenza di una concessione di bene pubblico, ovvero di un atto paritetico riconducibile alla locazione, non sia sufficiente che la Pa abbia concesso in godimento il bene al privato, dovendosi indagare la natura del bene stesso.

Precisamente, solo se il bene appartiene al novero dei beni demaniali è possibile qualificare il provvedimento come concessione demaniale, mentre non è possibile qualificarlo in questi termini ove il bene appartenga al patrimonio disponibile dell’amministrazione. Inoltre, non rileva tal fine il nomen iuris che le parti attribuiscono all’accordo stipulato per l’affidamento della res. Occorre considerare che la disciplina contenuta nel codice civile distingue tra beni demaniali (art. 822 ss. c.c.) e beni patrimoniali (art. 826 c.c.) di proprietà pubblica, sulla base della loro tipologia e della loro destinazione. Ed allora, in via generale, va qualificato come concessorio il provvedimento avente ad oggetto un bene demaniale o facente parte del patrimonio indisponibile, mentre, costituisce un contratto di locazione l’attribuzione del bene facente parte del patrimonio disponibile.

Nella figura della concessione-contratto la Pa è titolare di una posizione particolare, e privilegiata rispetto all’altra parte, in quanto dispone, oltre che dei diritti e della facoltà che nascono comunemente dal contratto, di pubblici poteri che derivano direttamente dalla necessità di assicurare il pubblico interesse in quel particolare settore, in cui la concessione è diretta a produrre i suoi effetti.

Affinché poi un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei beni patrimoniali indisponibili, in quanto destinati a un pubblico servizio, ex art. 826, III, c.c., deve sussistere il doppio requisito (soggettivo e oggettivo) della manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico (e, perciò, un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell’ente di destinare quel determinato bene a un pubblico servizio) e dell’effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio; in difetto di tali condizioni e della conseguente ascrivibilità del bene al patrimonio indisponibile, la cessione in godimento del bene medesimo in favore di privati non può essere ricondotta a un rapporto di concessione amministrativa, ma, inerendo a un bene facente parte del patrimonio disponibile essa viene a inquadrarsi nello schema privatistico della locazione. In tema di concessione dei beni pubblici, rientrano nella giurisdizione del G.O. le sole controversie con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della P.A. a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolga la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, o quando investa l’esercizio di poteri discrezionali valutativi nella determinazione del canone, e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali (sia nell’an che nel quantum), la stessa è attratta nell’ambito della giurisdizione del G.A. ex art. 133, lett. b, D.Lgs. n. 104/2010 (CPA).

Le controversie aventi ad oggetto indennità, canoni od altri corrispettivi restano assoggettate al regime generale, a seconda che involgano diritti soggettivi a contenuto patrimoniale o l’esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione o alla debenza del canone; ne consegue che le controversie attinenti alla sola rideterminazione dei canoni concessori, in applicazione di una cogente disposizione normativa, dovuti per la concessione d’uso di un bene pubblico appartengono alla giurisdizione ordinaria, avendo ad oggetto diritti soggettivi a contenuto patrimoniale.