Amministrativo

Consiglio di Stato e Tar: le principali decisioni della settimana

La selezione delle pronunce della giustizia amministrativa nel periodo compreso tra il 12 e il 16 aprile 2021

di Giuseppe Cassano

Nel corso di questa settimana il Consiglio di Stato precisa come: la fattispecie della lottizzazione abusiva operi indipendentemente dall'animus dei proprietari interessati; la Pa goda di ampia discrezionalità sia in sede pianificazione urbanistica che in tema di valutazione di impatto ambientale; sia legittimo il sistema dei cosiddetti reati ostativi al rilascio e al rinnovo del permesso di soggiorno; l'istanza di condono edilizio ponga un freno all'attività sanzionatorio della Pa.
Da parte loro i Tribunale Amministrativi affrontano i temi della tutela ambientale (emissioni odorigene), della tutela giurisdizionale nelle gare pubbliche (clausole immediatamente escludenti), della responsabilità civile della Pa (danno da ritardo).

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA - I PRINCIPI IN SINTESI

LOTTIZZAZIONE ABUSIVAConsiglio di Stato, sezione VI, 12 aprile 2021, n. 2947
Con la sentenza in esame il Consiglio di Stato si sofferma sulla lottizzazione abusiva (articolo 30 Dpr n. 380/2001) sottolineando come la stessa, nella veste materiale, si manifesti con l'avvio non autorizzato di opere finalizzate alla trasformazione urbanistica di terreni in zona non adeguatamente urbanizzata in violazione della disciplina a quest'ultima impartita dalla legislazione e dagli strumenti pianificatori.
Si deve trattare di interventi apprezzabili, globalmente, in termini di trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, di aggravio del relativo carico insediativo e, soprattutto, di pregiudizio per la potestà programmatoria attribuita all'amministrazione.

PIANIFICAZIONE URBANISTICAConsiglio di Stato, sezione IV, 13 aprile 2021, n. 2999
Nella sentenza in esame il Consiglio di Stato si sofferma in tema di pianificazione urbanistica sottolineando come la stessa non deve intendersi limitata alla sola individuazione delle zone del territorio comunale (quanto a potenzialità edificatorie delle stesse e limiti che incontrano tali potenzialità), bensì quale strumento per realizzare finalità più ampie tra cui anche quelle economico-sociali delle comunità di riferimento; al suo interno vanno ricondotte anche le esigenze di tutela ambientale ed ecologica.
Le scelte che la Pa adotta, in tale sede, sono di mero apprezzamento di merito ragion per cui le stesse sono sottratte al sindacato di legittimità, salvo che risultino inficiate da errori di fatto, abnormi illogicità, violazioni procedurali, ovvero che, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, risultino confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificati.

VALUTAZIONE DI IMPATTO AMBIENTALE – Consiglio di Stato, sezione IV, 15 aprile 2021, n. 3106
Sottolinea in sentenza il Consiglio di Stato come la valutazione di impatto ambientale (Via) sia un procedimento complesso nel quale, pur se l'impatto è valutato rispetto all'incidenza ambientale e paesaggistica di una determinata infrastruttura o opera sull'ambiente circostante, si valorizza e si tiene conto anche delle implicazioni sociali, economiche e produttive correlate all'opera stessa.
E cioè adire, non si è in presenza di un mero atto (tecnico) di gestione ovvero di amministrazione in senso stretto, trattandosi piuttosto di un provvedimento con cui viene esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico - amministrativo con particolare riferimento al corretto uso del territorio (in senso ampio), attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei (contrapposti) interessi, pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di sviluppo economico - sociale) e privati.

IMMIGRAZIONEConsiglio di Stato, sezione III, 15 aprile 2021, n. 3120
La materia oggetto dell'intervento del Consiglio di Stato in questa sentenza è quella dell'immigrazione avuto particolare ricorso al diniego del permesso di soggiorno fondato sulla intervenuta condanna (anche non definitiva) dello straniero per reati attinenti alla libertà sessuale. Rileva a tal fine l'articolo 4,comma III, del Dlgs n. 286/1998 che determina automaticamente il diniego de quo, a prescindere da ogni altra circostanza e valutazione circa la pericolosità sociale del soggetto richiedente, né rileva in senso contrario il carattere episodico del fatto commesso, il tempo della commissione del reato, la maggiore o minore gravità del comportamento, l'intervenuta sospensione condizionale della pena e la stabile situazione lavorativa del richiedente (fatta salva la sussistenza di legami familiari che impongano la valutazione discrezionale comparativa ex articolo 5, comma V, u.p., Dlgs n. 286/1998).

CONDONO EDILIZIO - Consiglio di Stato, sezione VI, 16 aprile 2021, n. 3124
La sentenza in esame, nel declinare il tema del condono edilizio, sottolinea come la presentazione di una istanza determini, per la competente amministrazione comunale, l'obbligo di procedere prioritariamente all'esame della medesima, paralizzando il corso dei procedimenti per l'applicazione delle misure repressive fino alla definizione della domanda di sanatoria. E così, in ipotesi di accoglimento, l'abuso compiuto viene sanato, mentre a fronte del diniego l'autorità amministrativa è tenuta a reiterare l'ingiunzione di demolizione fissando un nuovo termine per l'ottemperanza da parte dell'interessato; ne consegue, sul piano logico e giuridico, che è votata a sicura illegittimità l'ordinanza di demolizione emanata in pendenza dell'esame di una istanza di condono. Né vale a mutare i termini la (in tesi) astratta non accoglibilità della istanza di condono edilizio.

AMBIENTE Tar Puglia, Bari, sezione I, 14 aprile 2021, n. 653
Il Tar Bari, adito in materia tutela ambientale, si sofferma in particolare sulla disciplina della qualità dell'aria che già a livello di diritto euro-unitario trova un riconoscimento normativo ad hoc (articolo 1, punto 1, della Direttiva 2008/50/CE) prevendendosi l'obbligo, per gli Stati membri, di adottare misure volte a definire e stabilire obiettivi di qualità dell'aria ambiente al fine di evitare, prevenire o ridurre gli effetti nocivi per la salute umana e per l'ambiente nel suo complesso. La disciplina nazionale che regolamenta le emissioni odorigene è data, oggi, dall'articolo 272-bis Dlgs n. 152/2006 (Codice dell'Ambiente), norma inserita nel contesto di tale Codice a decorrere dal 19 dicembre 2017 che fa riferimento ai valori limite, e alle fonti, di emissioni odorigene e non già, dunque, alla misurazione dei valori in aria ambiente.

GARE PUBBLICHE – Tar Sicilia, Palermo, sezione II, 14 aprile 2021, n. 1219
Ricorda in sentenza il Tar Palermo che è regola generale quella per cui soltanto l'operatore che ha partecipato alla gara pubblica è legittimato ad impugnarne l'esito (essendo titolare di una posizione differenziata) e che i bandi di gara e di concorso e le lettere di invito vanno normalmente impugnati unitamente agli atti che di essi fanno applicazione, dal momento che sono questi ultimi a identificare in concreto il soggetto leso dal provvedimento e a rendere attuale e concreta la lesione. Le eccezioni, che impongono l'onere di immediata impugnazione, possono essere ricondotte alle ipotesi in cui (i) si contesti in radice l'indizione della gara, (ii) si contesti che una gara sia mancata, (iii) si impugnino direttamente le clausole del bando assumendo che le stesse siano immediatamente escludenti.

RESPONSABILITÀ CIVILE DELLA PA Tar Campania, Salerno, sezione II, 15 aprile 2021, n. 2410
Il Tar Salerno si pronuncia in materia di responsabilità civile della Pa avuto riguardo, in particolare, alla fattispecie del danno cosidetto da ritardo che presuppone l'attribuzione del bene della vita all'esito del procedimento tardivamente concluso,
Colui che chiede il risarcimento per violazione del termine di conclusione del procedimento ha quindi diritto a vedersi ristorato del nocumento derivante dalla perdita di tempo solo nel caso in cui il provvedimento favorevole sia stato adottato dall'autorità competente, anche se in ritardo, ovvero avrebbe dovuto essere adottato sulla base di un giudizio prognostico.
Il mero superamento del termine di conclusione del procedimento e, più in generale, la lesione di interessi strumentali-procedimentali di per sé non determinano l'insorgere dell'obbligo risarcitorio, sicché se il richiedente non ha diritto al bene della vita non può dolersi del ritardo con cui l'amministrazione ha inteso provvedere.


GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA – IL MASSIMARIO 

Governo del territorio – Lottizzazione abusiva – Conseguenze (Dpr 6 giugno 2001, n. 380, articolo 30)
La lottizzazione abusiva opera in modo oggettivo e indipendentemente dall'animus dei proprietari interessati, i quali se del caso possono far valere la propria buona fede nei rapporti interni con i propri danti causa; il suo accertamento integra una fattispecie posta a tutela del potere comunale di pianificazione in funzione dell'ordinato assetto del territorio. Gli interventi che integrano una lottizzazione abusiva devono risultare globalmente apprezzabili in termini di trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, di aggravio del relativo carico insediativo e, soprattutto, di pregiudizio per la potestà programmatoria attribuita alla Pa. Non è ammissibile la sanatoria della lottizzazione abusiva, soggettivamente trasferibile propter rem, tramite il condono edilizio.
Consiglio di Stato, sezione VI, 12 aprile 2021, n. 2947

Governo del territorio – Pianificazione urbanistica – Discrezionalità della Pa (Dm 2 aprile 1968)
L'esercizio del potere di pianificazione urbanistica del territorio è attribuito ai Comuni cui compete, non soltanto l'individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale (ed in particolare la possibilità e limiti edificatori delle stesse), ma, in termini più generali, per mezzo della disciplina dell'utilizzo delle aree, la possibilità di realizzare anche finalità economico – sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati.
A fronte di un'ampia discrezionalità e latitudine del potere di governo del territorio, conferito alla gestione comunale, è arduo, nella maggioranza dei casi (e salve talune eccezioni), configurare, in capo al privato, un affidamento definibile come legittimo.
Consiglio di Stato, sezione IV, 13 aprile 2021, n. 2999

Valutazione di impatto ambientale – Discrezionalità della Pa. (Dlgs 3 aprile 2006, n. 152, articolo 26)
La valutazione di impatto ambientale (Via). di natura schiettamente discrezionale, non concerne una mera, e generica, verifica di natura tecnica circa l'astratta compatibilità ambientale dell'opera, ma implica una complessiva e approfondita analisi comparativa di tutti gli elementi incidenti sull'ambiente del progetto unitariamente considerato, al fine di valutare in concreto (alla luce delle alternative possibili e dei riflessi anche della cosiddetta opzione zero) il sacrificio imposto all'ambiente rispetto all'utilità socio-economica perseguita. È un istituto finalizzato alla tutela in via preventiva dell'ambiente inteso in senso ampio e per verificare se occorra, o meno, la Via è necessario avere riguardo non solo alle dimensioni del progettato ma, ove si tratti di ampliamento di un'opera già esistente, alle dimensioni dell'opera finale, risultante dalla somma di quella esistente con quella nuova, perché è l'opera finale nel suo complesso che, incidendo sull'ambiente, deve essere sottoposta a valutazione.
Consiglio di Stato, sezione IV, 15 aprile 2021, n. 3106

Permesso di soggiorno – Reati ostativi – Diniego (Dlgs 25 luglio 1998, n. 286, articolo 4)
In materia di immigrazione, secondo una valutazione del Legislatore (Dlgs n. 286/1998, articolo 4) che è frutto, nell'esercizio della sua discrezionalità in materia, di un ragionevole bilanciamento dei valori costituzionali in gioco, si sono individuati reati gravi, espressione di particolare disvalore sociale, che sono stati ritenuti (ove commessi da uno straniero extracomunitario) indici di pericolosità tale da imporre il rifiuto del permesso di soggiornare sul territorio nazionale.
La regolamentazione dell'ingresso e del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale è collegata alla ponderazione di svariati interessi pubblici - tra cui la sicurezza e la sanità pubblica, l'ordine pubblico, i vincoli di carattere internazionale e la politica nazionale in tema di immigrazione - e tale ponderazione spetta in via primaria al Legislatore ordinario, il quale possiede in materia un'ampia discrezionalità, limitata, sotto il profilo della conformità a Costituzione, soltanto dal vincolo che le sue scelte non risultino manifestamente irragionevoli. Il rifiuto del rilascio o rinnovo del permesso di soggiorno, previsto quale conseguenza automatico dell'aver riportato determinate condanne penali, non costituisce esso stesso sanzione penale.
Consiglio di Stato, sezione III, 15 aprile 2021, n. 3120

Condono edilizio – Ordinanza di demolizione (Legge 28 febbraio 1985, n. 47)
La presentazione di un'istanza di condono edilizio successivamente all'emanazione dell'ordinanza di demolizione del manufatto abusivo, e di eventuali atti repressivi consequenziali, rileva sul piano processuale, quale conseguenza dei suoi effetti sostanziali, e rende inefficace tali provvedimenti e, quindi, improcedibile l'impugnazione proposta avverso gli stessi per sopravvenuto difetto di interesse alla sua decisione.
Ciò si giustifica in quanto una nuova valutazione provocata dall'istanza di condono comporta comunque la necessaria formazione di un nuovo provvedimento di accoglimento o di rigetto che varrà in ogni caso a superare il provvedimento oggetto di impugnativa, in tal modo spostandosi l'interesse del responsabile dell'abuso edilizio dall'annullamento del provvedimento già adottato all'eventuale annullamento del provvedimento di reiezione dell'istanza di sanatoria.
Consiglio di Stato, sezione VI, 16 aprile 2021, n. 3124

Inquinamento – Emissioni odorigene (Dlgs 3 aprile 2006, n. 152, articolo 272 bis)
Il Dlgs n. 152/2006 (Codice dell'Ambiente) stabilisce, all'articolo 272 bis, che la normativa regionale, o le autorizzazioni, possano prevedere misure per la prevenzione e la limitazione delle emissioni odorigene degli stabilimenti facendo espresso riferimento ai valori limite di emissioni ed alle fonti di emissioni odorigene (non sui prevede così la misurazione in aria ambiente).
Prima dell'inserimento nel corpus del Codice dell'Ambiente dell'articolo 272 bis (in vigore dal 19 dicembre 2017), per le emissioni odorigene, si faceva applicazione dell'articolo 268, I, lett. a, Codice dell'Ambiente che fa proprio un concetto ampio di inquinamento atmosferico e, pertanto, le emissioni odorigene si ritenevano ricomprese nella definizione di inquinamento atmosferico e di emissioni in atmosfera.
Tar Puglia, Bari, sezione I, 14 aprile 2021, n. 653

Gare pubbliche – Bando di gara – Impugnazione (Dlgs 18 aprile 2016, n. 50; Dlgs 2 luglio 2010, n. 104)
In materia di gare pubbliche rientrano nel genus delle clausole immediatamente escludenti (con conseguente onere di impugnazione immediata) anche le fattispecie di: clausole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale; regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa se non impossibile; disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica, ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell'offerta; condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente; clausole impositive di obblighi contra ius; bandi contenenti gravi carenze su dati essenziali o formule matematiche errate; atti di gara mancanti della indicazione dei costi della sicurezza non soggetti a ribasso.
Tar Sicilia, Palermo, sezione II, 14 aprile 2021, n. 1219

Danno da ritardo – Danno ingiusto (Legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 2 bis)
L'articoo 2-bis della legge n. 241/1990, in materia di danno da ritardo, nel più ampio contesto della responsabilità civile della Pa, ammette al risarcimento il solo danno qualificato come ingiusto, vale a dire quello che si verifica laddove il doloso o colposo ritardo pregiudichi un interesse sostanziale di effettiva pertinenza del privato.
L'ingiustizia del danno e, quindi, la sua risarcibilità per il ritardo dell'azione amministrativa è configurabile solo ove il provvedimento favorevole sia stata adottato, sia pure in ritardo, dall'autorità competente ovvero sarebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo, sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento.
Il giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita si presenta come un'applicazione particolare dei principi generali in tema di nesso di causalità materiale e mira a stabilire quale sarebbe stato il corso delle cose se il fatto antigiuridico non si fosse prodotto e, cioè, se l'amministrazione avesse agito correttamente.
Tar Campania, Salerno, sezione II, 15 aprile 2021, n. 2410

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