Quando un contratto con la pubblica amministrazione è nullo per mancanza della forma scritta, sia il privato che l’amministrazione possono agire in giudizio per arricchimento ingiustificato, a condizione però che il vizio non dipenda da profili di illiceità o da violazioni dell’ordine pubblico. Lo hanno stabilito le Sezioni unite della Cassazione, con la sentenza n. 11513 depositata oggi, chiarendo che si tratta di un rimedio residuale, utilizzabile solo quando non è praticabile l’azione, prioritaria, di ripetizione dell’indebito.
Il titolare di una impresa individuale aveva proposto opposizione contro l’ingiunzione del Comune per il pagamento del canone acqua, pari a oltre 100mila euro, per gli anni 2008, 2009, 2010 e 2011. Il Tribunale di Campobasso ha accolto l’opposizione. Il Comune ha impugnato e la Corte territoriale, in riforma della decisione di primo grado, ha condannato l’opponente al pagamento di una cifra leggermente inferiore, a titolo di indennizzo per ingiustificato arricchimento. Secondo il giudice distrettuale, infatti, il contratto di utenza era nullo per carenza della forma scritta imposta dalle norme di contabilità pubblica ma poteva comunque essere proposta l’azione ex art. 2041 c.c. per carenza ab origine del titolo contrattuale. La quantificazione dell’indennizzo è stata poi fatta sulla base dei consumi registrati.
Contro questa decisione l’imprenditore ha proposto ricorso in Cassazione.
La questione che si pone dunque è: qualora il contratto con la Pa sia nullo per violazione di norme imperative (come la forma scritta), l’azione di arricchimento è comunque proponibile?
Secondo un primo orientamento “restrittivo” le norme sulla forma dei contratti della Pa sono imperative e di rilievo pubblicistico, la loro violazione comporta una nullità “grave” e quindi l’azione di arricchimento dovrebbe essere preclusa. Secondo una lettura più “aperturista” invece, si deve distinguere tra nullità per illiceità che blocca l’azione e semplice nullità “formale” che la consente.
Le Sezioni Unite scelgono la seconda, ma precisano che l’arricchimento resta rimedio residuale, utilizzabile solo se non c’è alternativa (es. ripetizione dell’indebito). Da qui l’affermazione dei seguenti principi di diritto: “La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge”.
“L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo”.
“In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda”.
In definitiva la Suprema corte ha bocciato il terzo motivo (affrontato per primo) affermando che non è vero che in caso di violazioni contabili, il rapporto si instaura solo con il funzionario. Tale disciplina vale infatti solo quando la Pa acquisisce beni o servizi, mentre qui è l’ente ad aver erogato la prestazione; l’azione di arricchimento del Comune è quindi ammissibile. La Corte ha invece accolto il primo motivo che censurava il criterio di quantificazione adottato in appello, che aveva equiparato l’indennizzo al corrispettivo contrattuale, ribadendo che l’indennizzo va limitato alla minore somma tra arricchimento e impoverimento, senza includere profitto o altre componenti tariffarie. Il secondo motivo, infine, resta assorbito.