Contratti pubblici, l’interdittiva contro la Russia riguarda il controllo societario di enti e persone

La Corte di giustizia dell’Unione europea in riferimento a un caso italiano ha pronunciato la sentenza sulla causa C-313/24 in cui era coinvolta una società di produzione e organizzazione di mostre, eventi culturali, convegni e aperture esclusive in luoghi unici.

La decisione ha affrontato la materia dei contratti pubblici dove sussistono misure interdittive, come nel caso di quelle applicate alla Russia.
I punti salienti della sentenza interpretano:
- la normativa europea che prevede divieti di affidamento di contratti pubblici per le imprese che operano sotto la direzione di soggetti riconducibili al territorio russo;
- il concetto di “direzione” che include anche le persone fisiche di nazionalità russa le quali, pur non detenendone quote societarie, esercitano un reale potere decisionale sull’impresa;
- la rilevanza della semplice presenza di una maggioranza amministrativa russa che non costituisce, di per sé, motivo di divieto, in quanto è necessario dimostrare l’effettivo esercizio di un controllo capace di indirizzare le risorse verso la Russia;
- la competenza del giudice nazionale dello Stato membro dell’impresa ad accertare concretamente, caso per caso, se sussistano le condizioni di applicazione del divieto.

Una società italiana è risultata aggiudicataria, per un periodo di dieci anni, della procedura di affidamento della concessione relativa al servizio di caffetteria e piccola ristorazione presso Palazzo Pitti e il Giardino di Boboli, all’interno del complesso museale delle Gallerie degli Uffizi a Firenze.

Il consiglio di amministrazione della suddetta società è composto, in maggioranza, da amministratori di nazionalità russa. La società è, a sua volta, controllata a maggioranza da una società italiana il cui amministratore unico è anch’egli di nazionalità russa. Diversamente, i soci, sia diretti sia indiretti, della società aggiudicataria non sono di nazionalità russa.

Una delle imprese partecipanti alla gara ha presentato ricorso contro l’aggiudicazione, invocando la normativa europea che esclude l’affidamento di contratti pubblici a enti la cui direzione è esercitata da persone fisiche di nazionalità russa. Il divieto era contenuto nella lettera c) dell’articolo 5 duodecies, paragrafo 1, del regolamento (Ue) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014 (che era vigente al momento della questione oggetto del ricorso) relativo alle misure restrittive adottate in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzavano la situazione in Ucraina. La disposizione Ue prevedeva che fosse vietato aggiudicare o proseguire l’esecuzione di qualsiasi contratto di appalto pubblico o di concessione rientrante nell’ambito di applicazione delle direttive sugli appalti pubblici.

Il Consiglio di Stato investito della decisione contro l’aggiudicazione del contratto pubblico ha chiesto quindi alla Cgue di precisare:
- il significato del concetto di “attività di direzione” dell’impresa ai sensi della normativa Ue restrittiva nei confronti di soggetti di nazionalità russa, nel caso specifico in cui la maggioranza degli amministratori sia di nazionalità russa mentre i soci non lo siano;
- se il divieto di affidamento possa riferirsi esclusivamente a un soggetto giuridico (ad esempio, un ente stabilito in Russia), come sembrerebbe suggerire la lettera della disposizione, oppure se tale rapporto di direzione possa essere ricondotto anche a una persona fisica di nazionalità russa.

La Corte di Giustizia osserva che l’espressione “attività di direzione”, così formulata nella normativa interdittiva eurounitaria, non è definita dal legislatore Ue né contiene un rinvio esplicito al diritto degli Stati membri.

Da qui la necessità di una definizione uniforme a livello unionale, da determinare sulla base di specifici riferimenti normativi nel diritto dell’Unione.

In merito a tale questione, la Corte rileva che entrambi gli interrogativi posti da Palazzo Spada non trovano una risposta univoca nelle diverse versioni linguistiche della normativa, che, pertanto, non sono in grado di risolvere definitivamente il dubbio interpretativo.

Pertanto, la Corte afferma come opportuno ricorrere a canoni di interpretazione di natura sistematica e teleologica, in base alle quali è giunta alle seguenti conclusioni.

INTERPRETAZIONE SISTEMATICA: la Corte osserva che la disposizione interdittiva in esame riveste un ruolo residuale, volto a impedire l’affidamento di contratti pubblici a persone fisiche di nazionalità russa o a enti giuridici stabiliti in Russia. In coerenza con tale funzione residuale, risulta congruo ritenere che il divieto di “attività di direzione” si applichi sia alle persone giuridiche/enti con sede in Russia sia alle persone fisiche di nazionalità russa che esercitino un controllo decisionale su soggetti aggiudicatari.

INTERPRETAZIONE TELEOLOGICA: la Corte evidenzia che la finalità della norma è quella di evitare che i fondi del mercato europeo vengano deviati verso l’economia russa e, di conseguenza, possano finanziare la aggressione militare contro l’Ucraina.
Alla luce di tale obiettivo, la situazione descritta dal giudice di rinvio, in cui i soci della società aggiudicataria non sono di nazionalità russa, ma la direzione è affidata a una maggioranza di amministratori russi, non sembra rientrare nel campo di applicazione dell’interdizione. Infatti, gli amministratori russi, in via di principio, non potrebbero deviare i fondi verso l’economia russa senza incorrere in responsabilità nei confronti della stessa società.

Tuttavia, spetta al giudice nazionale accertare l’assenza di indizi di un controllo giuridico indiretto o di un controllo di fatto, esercitato da soggetti russi sulla società. Tale verifica deve avvenire mediante un esame esaustivo di tutte le circostanze pertinenti, inclusi i legami personali e professionali delle persone coinvolte, eventuali dichiarazioni di terzi o qualsiasi altro elemento probatorio di natura sufficientemente precisa, grave e concordante.