Direttiva Ue anticorruzione, torna l’abuso d’ufficio. L’Italia avrà due anni per adeguarsi

Il Parlamento europeo, nella plenaria del 26 marzo, con 581 voti favorevoli, 21 contrari e 42 astensioni ha dato il via libera al testo della direttiva sulla lotta alla corruzione (procedura 2023/0135 COD), volta ad armonizzare le legislazioni penali degli Stati membri in materia.

L’articolato introduce un catalogo ampio e strutturato di reati e obblighi preventivi, imponendo standard minimi comuni. Tra gli highlights figura l’obbligo di incriminare l’“esercizio illecito di funzioni pubbliche”, figura che richiama, pur senza sovrapporsi, l’abuso d’ufficio abrogato in Italia nel 2024. Gli Stati membri avranno 24 mesi dalla pubblicazione della direttiva per recepirne le norme.

Il reato di abuso d’ufficio presenta una storia stratificata nel diritto penale italiano. Già presente nel codice Zanardelli del 1889, trovò una sistemazione organica nell’articolo 323 del codice penale del 1930. La fattispecie puniva il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, nell’esercizio delle proprie funzioni, procurava in modo intenzionale, a sé ovvero ad altri, un ingiusto vantaggio patrimoniale, oppure arrecava ad altri un danno ingiusto. Col trascorrere dei lustri il perimetro applicativo della norma è stato progressivamente limitato. La riforma del 1997 ne aveva ristretto l’ambito, richiedendo la violazione di norme di legge o di regolamento e incidendo sui margini della discrezionalità amministrativa. Malgrado tali interventi, l’abuso d’ufficio ha continuato a rappresentare uno dei pilastri della repressione della corruzione amministrativa, fino alla relativa soppressione nel 2024, con l’eliminazione dell’articolo 323 del Cp.

La direttiva approvata a Strasburgo rappresenta l’esito di un lungo negoziato interistituzionale avviato nel 2023 tra Commissione, Consiglio e Parlamento. Il nuovo quadro normativo sostituisce in modo integrale la decisione quadro 2003/568/GAI sulla corruzione nel settore privato, nonché la Convenzione del 1997 relativa ai funzionari dell’Unione, realizzando un update della disciplina alle esigenze contemporanee per fronteggiare la criminalità economica e transnazionale. Gli obiettivi, più precisamente, si identificano nel rafforzare la repressione penale e nel ridurre le asimmetrie tra ordinamenti nazionali, che ostacolano la cooperazione giudiziaria.

Tra le tematiche più delicate, anche sul piano politico, emerge l’articolo 11 dedicato all’”esercizio illecito di funzioni pubbliche” (Unlawful exercise of public functions). Il testo recita: “Member States shall take the necessary measures to ensure that at least certain serious violations of law in the performance of or failure to perform an act by a public official in the exercise of his functions are punishable as criminal offence, when committed intentionally. Member States may limit the application of this article to certain categories of public officials”. La disposizione impone agli Stati membri di prevedere quale reato almeno le violazioni gravi della legge realizzate intenzionalmente da un pubblico funzionario nell’esercizio delle proprie funzioni, sia tramite azioni che attraverso omissioni. Si tratta di una norma flessibile: la direttiva non impone un pattern tipico di reato, e non richiede necessariamente la presenza di un vantaggio patrimoniale o di un danno ingiusto, lasciando gli ordinamenti nazionali la possibilità di definire cosa debba intendersi per “violazione grave”. Gli Stati potranno, altresì, limitare l’ambito di operatività a specifiche categorie di funzionari pubblici. Consegue una fattispecie “a geometria variabile”, che introduce un obbligo minimo di tutela penale uniforme a livello europeo, al contempo conservando elevati margini di adattamento interno. Per l’Italia l’articolo 11 della direttiva implica la necessità di reintrodurre una figura incriminatrice che, pur non coincidente col previgente abuso d’ufficio, ne recupera la funzione di presidio contro le deviazioni più gravi dell’azione amministrativa.

La direttiva struttura un sistema articolato di incriminazioni obbligatorie. Gli Stati membri dovranno prevedere, tra gli altri:

• la corruzione attiva e passiva nel settore pubblico e privato;

• l’appropriazione indebita da parte di pubblici ufficiali;

• il traffico di influenze;

• l’intralcio alla giustizia;

• l’arricchimento derivante da reati di corruzione e l’occultamento dei relativi proventi.

L’articolato è operativo per le condotte intenzionali ed è diretto a garantire un livello minimo di repressione uniforme, lasciando liberi gli Stati di adottare discipline più severe. Per le persone giuridiche sono previste sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive, che possono comprendere multe elevate, esclusione da appalti pubblici e ulteriori misure interdittive.

Oltre a gestire l’ambito penale, la direttiva rafforza gli strumenti di prevenzione. Gli Stati membri sono chiamati ad adottare strategie nazionali anticorruzione, istituire o rafforzare organismi dedicati e garantire adeguate risorse e competenze. Peculiare rilievo viene attribuito alla protezione dei segnalanti (whistleblower), tramite il coordinamento con la direttiva 2019/1937, come pure alla raccolta e condivisione di dati comparabili a livello europeo. Viene potenziata la cooperazione tra autorità nazionali e organismi dell’Unione, tra i quali OLAF, Procura europea, Europol ed Eurojust.

La direttiva dovrà ora essere formalmente adottata dal Consiglio prima di entrare in vigore 20 giorni dopo la sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’UE. Gli Stati membri avranno 24 mesi per recepirla, fatta eccezione per le disposizioni relative alle valutazioni del rischio e alle strategie nazionali, per le quali il time lapse è di 36 mesi. Senza dubbio il recepimento della direttiva riaprirà il confronto politico e giuridico in Italia. L’obbligo di introdurre una forma di incriminazione dell’esercizio illecito di funzioni pubbliche impone una riflessione sulla ricostruzione di una fattispecie simile all’ex abuso d’ufficio, bensì con confini più moderni e coerenti coi criteri europei. La partita, chiusa a Strasburgo, si riapre dunque a Roma.