Erasmus, no finanziamenti Ue a enti ungheresi privati

Il Tribunale dell’Unione europea nel decidere diverse cause (T‑115/23, T‑132/23, T‑133/23, T‑138/23, T‑139/23 e T‑140/23) ha respinto i ricorsi presentati da sei università ungheresi contro il divieto stabilito dal Consiglio di finanziare, a carico del bilancio dell’Unione, un trust di interesse pubblico o enti partecipati da siffatti trust e chiarisce le condizioni per l’adozione delle misure di protezione del bilancio dell’Unione adottate sulla base del regolamento sulla condizionalità relativa allo Stato di diritto.

Nel 2021, i diritti costitutivi e di gestione della maggior parte degli istituti di istruzione superiore ungheresi, precedentemente detenuti dallo Stato, sono stati trasferiti a trust di interesse pubblico. Al fine di proteggere il bilancio dell’Unione dalle violazioni dei principi dello Stato di diritto in Ungheria, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, ai sensi Regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 (relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione), una decisione, per violazione dello Stato di diritto, in particolare della disposizione che vieta alla Commissione europea di assumere, nell’ambito dell’esecuzione del bilancio dell’Unione, impegni giuridici con un trust di interesse pubblico o con un ente partecipato da un siffatto trust.

In tale contesto, sei università ungheresi hanno chiesto al Tribunale dell’Unione europea di annullare detta disposizione. Esse invocano motivi, in larga misura, analoghi; tuttavia, alcuni di essi non sono stati sollevati in tutti i ricorsi. Tali motivi di ricorso si basano, in particolare, sull’incompetenza del Consiglio ad adottare la disposizione impugnata, sulla violazione dell’obbligo di motivazione, sulla violazione del regolamento sulla condizionalità relativa allo Stato di diritto, e in particolare sull’assenza di violazioni individuali dei principi dello Stato di diritto da parte degli enti interessati e sull’assenza di un nesso tra le potenziali violazioni dei principi dello Stato di diritto e la loro incidenza sul bilancio dell’Unione, sulla violazione del principio di proporzionalità, sulla violazione della libertà accademica (articolo 13 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea) e sulla violazione della libera prestazione dei servizi e degli articoli 165 e 179 del Tfue.

Il Tribunale ha respinto i sei ricorsi di annullamento.
In primo luogo, per quanto riguarda la presunta incompetenza del Consiglio ad adottare la disposizione impugnata, il Tribunale dichiara che il Consiglio ha esercitato la propria competenza esclusiva in materia di formazione ed esecuzione del bilancio, e non una competenza nei settori dell’istruzione e della ricerca. Inoltre, poiché l’Unione dispone in ogni caso di una competenza di sostegno e di una competenza concorrente in questi settori, essa è altresì senz’altro legittimata a sospendere provvisoriamente l’esecuzione del suo bilancio relativo ai programmi, quali Erasmus + e Orizzonte Europa, nei confronti di alcuni Stati membri, in particolare in caso di violazione dei principi dello Stato di diritto.
In secondo luogo, per quanto riguarda la violazione dell’obbligo di motivazione, il Tribunale rileva che il Consiglio ha esposto in modo sufficientemente dettagliato e circostanziato le ragioni per le quali la disposizione contestata è stata adottata. Dalla sua decisione emerge che la violazione dei principi dello Stato di diritto consisterebbe in una situazione di fatto e nel quadro normativo ungherese, che non impedirebbe ai funzionari di alto livello, compresi gli alti dirigenti politici, di far parte dei consigli di amministrazione di trust di interesse pubblico. Tale violazione è considerata dal Consiglio sotto il profilo del principio di certezza del diritto, del divieto di arbitrarietà del potere esecutivo e del principio di separazione dei poteri e si concretizza, nel caso di specie, nell’esistenza di eventuali conflitti di interessi.
In terzo luogo, per quanto riguarda la violazione del regolamento sulla condizionalità relativa allo Stato di diritto il Tribunale ricorda, anzitutto, che il giudice dell’Unione esercita un controllo completo nel caso di specie, in particolare, sulle condizioni di adozione delle misure di protezione del bilancio dell’Unione.
Inoltre, per quanto riguarda l’esistenza di una violazione dei principi dello Stato di diritto, il Tribunale considera che il regolamento sulla condizionalità relativa allo Stato di diritto riguarda tanto le violazioni individuali dei principi dello Stato di diritto quanto le violazioni sistemiche.

Orbene esso constata che, nel caso di specie, la violazione è di natura sistemica, in quanto risulta dall’incapacità, dall’impossibilità o dalla riluttanza sistemica dell’Ungheria a impedire decisioni adottate in violazione del diritto applicabile in materia di conflitti di interessi. Pertanto, esso conclude che l’accertamento dell’esistenza di una violazione dei principi dello Stato di diritto non richiedeva di accertare violazioni individuali e che tale violazione era stata dimostrata in modo giuridicamente adeguato.

Infine, il Tribunale ritiene che esista un nesso reale e sufficientemente diretto tra le violazioni dei principi dello Stato di diritto e l’impatto sul bilancio dell’Unione. Infatti, i trust di interesse pubblico e, di conseguenza, i funzionari di alto livello e gli alti responsabili politici che siedono nei loro consigli di amministrazione dispongono di poteri considerevoli sulle questioni di bilancio, operative e organizzative degli istituti di istruzione superiore, quali le ricorrenti.

Vi è quindi un rischio reale e serio che la scelta dello sviluppo di programmi, formazioni accademiche, progetti di ricerca e sviluppo finanziati dall’Unione nonché la selezione del personale siano direttamente influenzate politicamente.

Il Tribunale osserva segnatamente che, per quanto riguarda i programmi Erasmus + e Orizzonte Europa, i trust di interesse pubblico possono svolgere un ruolo nell’erogazione dei fondi dell’Unione ai beneficiari finali. Più in particolare, nell’ambito del programma Erasmus + esiste un rischio che conflitti di interessi interferiscano con la selezione degli studenti beneficiari e, in particolare, con la scelta e il riconoscimento reciproco dei corsi finanziabili seguiti in altri Stati membri, e introducano così in tale processo di selezione considerazioni che vadano oltre la valutazione del merito accademico.

Alla luce dell’onnipresenza del controllo politico e del rischio di conflitti di interessi, il Consiglio ha affermato dinanzi al Tribunale che tutti i processi interni, le procedure accademiche e le strutture di gestione coinvolti nell’utilizzo dei fondi dell’Unione potrebbero essere soggetti a influenze esterne, il che potrebbe comportare un uso improprio dei fondi dell’Unione. Orbene, la tutela degli interessi finanziari dell’Unione presuppone che le sue risorse finanziarie non servano a finanziare enti il cui funzionamento violi i principi dello Stato di diritto.

Per quanto riguarda la proporzionalità della disposizione impugnata, il Tribunale rileva che essa è proporzionata e consente di raggiungere l’obiettivo di interesse generale della protezione del bilancio dell’Unione. Il Tribunale ricorda, innanzitutto, che la finalità del regolamento sulla condizionalità relativa allo Stato di diritto consiste nel proteggere il bilancio dell’Unione e non nel sanzionare, di per sé, le violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro. Esso giudica poi che non è stata dimostrata l’esistenza di un’altra misura meno restrittiva che consentisse di raggiungere tale obiettivo. Infatti, la disposizione controversa si applica solo ai nuovi impegni giuridici, senza produrre effetti sui programmi già in corso alla data della sua entrata in vigore. Inoltre, le università ungheresi che non sono partecipate da trust di interesse pubblico, così come i loro studenti, docenti e ricercatori, continuano a poter beneficiare dei programmi di istruzione e ricerca finanziati dall’Unione.

Di conseguenza, l’assegnazione globale dei fondi non è pregiudicata. Infine, il Tribunale respinge l’argomento secondo cui il potenziale impatto sui destinatari finali e sui beneficiari non sarebbe stato preso in considerazione. Tale considerazione risulta in particolare dal fatto che la disposizione impugnata è quella che perturba meno i programmi già in corso alla data della sua entrata in vigore e che essa non incide sugli obblighi dell’Ungheria relativi all’esecuzione dei programmi e dei fondi interessati, in particolare nei confronti dei destinatari finali e dei beneficiari.

Il Tribunale dichiara che la misura di cui si tratta non lede la libertà accademica. In questo contesto il Tribunale ricorda che tale libertà esige che gli istituti di istruzione superiore possano godere di autonomia nei confronti dei pubblici poteri e, in particolare, del potere esecutivo. Orbene, nel caso di specie, esso conclude che la disposizione impugnata costituisce una misura di natura finanziaria e non contiene alcun divieto o prescrizione relativi alle attività accademiche o scientifiche di detti istituti. Pertanto il fatto che gli Stati membri, in caso di gravi violazioni dei principi dello Stato di diritto, anche nell’esercizio della loro competenza in materia di organizzazione dell’istruzione superiore, formazione professionale e ricerca e sviluppo, possano essere soggetti a misure correttive non costituisce, in quanto tale, una lesione della libertà accademica. Infatti, il fatto di negare risorse finanziarie a un organismo di ricerca e diffusione delle conoscenze, come un’università o un istituto di ricerca, oppure a ricercatori o a gruppi di ricerca non costituisce, in quanto tale, una lesione della libertà accademica o una restrizione di tale libertà, in quanto una decisione di rifiuto di concedere risorse finanziarie è fondata su considerazioni scientifiche o su orientamenti di politica in materia di istruzione e di ricerca e sviluppo stabiliti dal Legislatore o risulta da obiettivi di interesse generale chiaramente fissati dalla legge. In ogni caso, il Tribunale sottolinea che, anche se la disposizione impugnata fosse lesiva della libertà accademica, essa sarebbe giustificata e proporzionata dal punto di vista dell’obiettivo di protezione del bilancio dell’Unione. Inoltre, essa contribuisce alla salvaguardia dell’autonomia degli istituti, riducendo al minimo le possibilità di ingerenze arbitrarie del potere esecutivo nella loro organizzazione, e contribuisce così al rispetto stesso della libertà accademica e dei principi dello Stato di diritto

Per quanto riguarda la violazione della libera prestazione dei servizi e degli articoli 165 e 179 del Tfue, il Tribunale respinge tale motivo. Per quanto riguarda la libera prestazione dei servizi, esso ricorda che, sebbene la giurisprudenza abbia escluso dalla nozione di «servizi» l’insegnamento impartito da determinati istituti di istruzione pubblica finanziati con fondi pubblici, la Corte ha tuttavia incluso quello impartito da istituti di istruzione finanziati essenzialmente con fondi privati. Orbene, nel caso di specie, nessun elemento fornito ha consentito al Tribunale di stabilire se le attività di insegnamento e di ricerca degli istituti di istruzione superiore fossero essenzialmente finanziate da fondi privati. Pertanto, il Tribunale conclude che dette attività non sono «servizi» ai sensi dell’articolo 57 del Tfue. In ogni caso, anche se si fosse trattato di servizi o fossero esistiti restrizioni od ostacoli alla libera prestazione dei servizi, il Tribunale rileva che la disposizione impugnata persegue un obiettivo di interesse generale ed è proporzionata.

Per quanto riguarda gli articoli 165 e 179 del Tfue, il Tribunale afferma che essi non possono essere invocati nel caso di specie, dato che tali disposizioni non costituiscono disposizioni di applicazione generale di carattere trasversale. Pertanto, i diversi elementi, obiettivi e azioni elencati in tali articoli non devono essere presi in considerazione in modo vincolante nell’applicazione delle disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Ue relative al principio fondamentale della libera circolazione. Tuttavia, il Tribunale sottolinea che il principio fondamentale della libera circolazione è particolarmente importante nel settore dell’istruzione e della ricerca scientifica e dello sviluppo tecnologico, in particolare, nell’ambito dell’obiettivo di realizzare uno spazio europeo della ricerca nel quale i ricercatori, le conoscenze scientifiche e le tecnologie circolino liberamente. Il Tribunale precisa che, dal momento che l’Unione ha creato e finanzia i programmi Erasmus + e Orizzonte Europa, essa deve non solo garantire che l’assegnazione o il ritiro delle borse di studio e dei programmi destinati a facilitare la mobilità e la libera circolazione dei beneficiari di tali programmi non creino una restrizione ingiustificata al diritto di cooperare liberamente oltre le frontiere, di circolare e soggiornare nel territorio degli Stati membri. Essa deve inoltre garantire che i paesi che beneficiano di fondi a titolo dei programmi Erasmus + e Orizzonte Europa rispettino la libertà accademica al fine di garantire l’eccellenza scientifica e accademica.