Nelle ultime settimane è circolata la bozza del nuovo testo riformato dell’art. 193 del Codice dei Contratti Pubblici in materia di finanza di progetto.
L’eliminazione definitiva del diritto di prelazione era attesa. Dopo la sentenza della Corte di Giustizia del 5 febbraio 2026, il mercato si era già preparato a questo esito e, semmai, si attendeva che il legislatore introducesse qualche forma di compensazione per valorizzare il contributo del promotore: un rimborso più robusto dei costi sostenuti, meccanismi premiali ex ante collegati alla nomina a promotore e certamente forme di tutela del know-how sviluppato e messo a disposizione della PA (per evitare il fenomeno del cd. spillover informativo).
La vera sorpresa del DL PA è invece un’altra: l’eliminazione dal contenuto della proposta iniziale del PEF asseverato, della bozza di concessione e della documentazione gestionale. Si tratta di una modifica che non era attesa dagli operatori e che, se da un lato appare orientata a ridurre tempi e costi della fase iniziale, dall’altro potrebbe incidere sugli elementi che qualificano un’operazione di PPP.
In un partenariato pubblico-privato, infatti, il vero valore della proposta non risiede soltanto nel progetto tecnico descritto dal PFTE. Il PEF e la bozza di concessione rappresentano strumenti determinanti per comprendere la sostenibilità dell’operazione, le modalità di allocazione dei rischi tra pubblico e privato, i meccanismi di remunerazione dell’investimento e il raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario dell’iniziativa. In altre parole, sono questi i documenti che consentono di valutare la concreta configurabilità di un’operazione di PPP, andando oltre la sua rappresentazione progettuale.
In questo contesto, merita particolare attenzione l’evoluzione del quadro normativo immaginato dalla riforma.
L’assenza di tali documenti nella fase iniziale significa chiedere alle amministrazioni di selezionare proposte conoscendone il disegno tecnico, ma non la reale struttura economico-finanziaria e contrattuale. Sono piuttosto il PEF e la bozza di concessione a consentire di comprendere la sostenibilità di un PPP e della sua conformità ai principi di corretta allocazione dei rischi.
Resta quindi da capire se la semplificazione procedurale compenserà l’esigenza di garantire alle pubbliche amministrazioni piena visibilità sugli aspetti più qualificanti delle proposte.
E non solo. Se da un lato le amministrazioni potrebbero trovarsi a valutare nella prima fase progettualità prive degli elementi giuridico-finanziari, con possibili implicazioni nel dover gestire successive criticità negoziali, richieste di revisione dell’assetto economico-finanziario di allocazione dei rischi, dall’altro lato, non è da escludere che la nuova disciplina possa dare luogo a ulteriori profili di confronto da parte degli operatori non selezionati, i quali potrebbero avere maggiore spazio di manovra per contestare i parametri di valutazione utilizzati dall’amministrazione per ritenere una proposta preferibile rispetto a un’altra.
Se l’obiettivo era semplificare l’accesso al project financing, resta da verificare se il prezzo della semplificazione non sia una riduzione della capacità delle amministrazioni di valutare, fin dall’origine, la reale sostenibilità economico-finanziaria delle iniziative.
Merita attenzione anche il nuovo regime di rimborso delle spese progettuali. La previsione di un rimborso fino al 3% dell’investimento a favore di tutti gli operatori non aggiudicatari chiamati a presentare l’offerta finale modifica infatti il sistema di tutele applicabili al promotore, soprattutto a seguito dell’eliminazione del diritto di prelazione. Se in passato il rimborso remunerava il rischio e i costi sostenuti da chi aveva ideato e strutturato l’iniziativa, oggi tale beneficio viene ripartito tra tutti i partecipanti alla fase conclusiva della gara.
Resta inoltre un dubbio operativo: come può l’amministrazione accantonare preventivamente somme parametrate al valore dell’investimento se la procedura non richiede più, nella fase iniziale, la presentazione di un PEF e della documentazione concessoria necessari a stimarne con attendibilità l’entità?
Se la soppressione della prelazione rappresentava un esito inevitabile, il nuovo assetto normativo pone alcuni interrogativi applicativi sia con riferimento ai meccanismi di tutela economica del promotore sia alle modalità con cui le amministrazioni potranno effettuare le proprie previsioni di spesa.
Un ulteriore profilo di attenzione riguarda gli investitori istituzionali. Negli ultimi anni il legislatore ne aveva progressivamente favorito il coinvolgimento nelle operazioni di PPP, consentendo loro di promuovere iniziative anche senza possedere direttamente tutti i requisiti esecutivi, da integrare successivamente attraverso operatori qualificati. La nuova formulazione dell’art. 193 elimina però il riferimento che consentiva tale meccanismo e lascia aperti alcuni temi interpretativi: gli investitori potranno continuare a svolgere il ruolo di promotori oppure saranno chiamati a intervenire prevalentemente nelle fasi successive della procedura?
È possibile che non si tratti di una scelta espressamente volta a modificare il ruolo degli investitori istituzionali, ma di un effetto derivante dalla revisione complessiva della disciplina. Resta tuttavia da chiarire come tale novità verrà interpretata e applicata, anche alla luce del ruolo crescente che questi soggetti svolgono nel finanziamento e nella strutturazione delle operazioni di partenariato pubblico-privato.
Se quindi l’intento era quello di rendere il PPP uno strumento più semplice e accessibile, che tale risultato venga raggiunto, non é scontato. Una minore quantità di documenti nella fase iniziale non garantisce necessariamente una maggiore efficienza nella procedura. Il rischio è che amministrazioni e operatori si trovino a operare con minori informazioni, maggiori incertezze e minori incentivi. E così, nel tentativo di supportare lo strumento della finanza di progetto, la riforma potrebbe ridurne l‘attrativita e l‘effettiva utilizzabilità.
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*Avv. Oriana Granato, Head of Projects and Infrastructures, Partner Law, EY Italia