Nel dibattito macroeconomico e giuslavoristico sull’attuazione del principio di eguaglianza sostanziale sancito dall’art. 3, co. 2, Cost., la misurazione e la valorizzazione del lavoro di cura non retribuito rappresentano un passaggio fondamentale ed un presupposto imprescindibile per una corretta lettura delle dinamiche occupazionali e delle persistenti diseguaglianze di genere. Al di sotto dei tradizionali parametri di misurazione della partecipazione al mercato del lavoro - quali il tasso di occupazione femminile, il gender pay gap e la rappresentanza nei vertici aziendali - opera un’imponente infrastruttura economica sommersa, storicamente derubricata a mera funzione domestica o privata, e proprio per questo, esclusa dai meccanismi di rilevazione statistica e di regolazione giuridica.
Se le attività di assistenza e cura prestate quotidianamente all’interno dei nuclei familiari venissero formalmente ricomprese e computate nella contabilità nazionale, la loro incidenza sul Prodotto Interno Lordo (PIL) oscillerebbe tra il 15% e il 20%. Si configura così il cosiddetto paradosso del PIL sommerso, una quota rilevante della ricchezza collettiva e della tenuta socio-economica del Paese si regge su prestazioni essenziali non monetizzate che suppliscono e compensano le carenze strutturali dei servizi pubblici.
È facilmente intuibile che ciò che non viene considerato sui libri della contabilità nazionale finisce inevitabilmente per non essere governato sul piano delle politiche pubbliche e del diritto del lavoro. L’invisibilità economica si traduce in un’asimmetria nell’uso del tempo di cura, confermata dai monitoraggi dell’European Institute for Gender Equality (EIGE) dove il circa il 70% delle ore complessive di assistenza non retribuita grava sulle donne, che in Italia dedicano mediamente oltre 4 ore al giorno alle attività di cura, contro l’ora e mezza degli uomini.
Sotto il profilo giuridico, l’assenza o la carenza strutturale di un’adeguata rete pubblica di servizi di supporto (in primis asili nido e strutture socio-assistenziali) agisce quale fattore sistemico idoneo a integrare gli estremi della discriminazione indiretta di genere.
Dal punto di vista normativo, l’art. 25, comma 2, del D.Lgs. 11 aprile 2006, n. 198 (Codice delle Pari Opportunità), come novellato dalla Legge 5 novembre 2021, n. 162, definisce la discriminazione indiretta come qualsiasi: “disposizione, criterio, prassi, atto, patto o comportamento, compresi quelli di natura organizzativa o incidenti sull’orario di lavoro, apparentemente neutri» che mettano o possano mettere i lavoratori di un determinato sesso in una posizione di «particolare svantaggio rispetto a lavoratori dell’altro sesso”, salvo che riguardino requisiti essenziali allo svolgimento dell’attività lavorativa, purché l’obiettivo sia legittimo e i mezzi impiegati appropriati e necessari.
A differenza della discriminazione diretta (ancorata a un motivo tipizzato di disparità fondato esplicitamente sul sesso), la discriminazione indiretta prescinde dall’intenzionalità del datore di lavoro o dell’ordinamento. Essa opera sul piano degli effetti oggettivi: un’organizzazione del lavoro o un assetto sociale basati su orari rigidi, reperibilità continua, assenza di flessibilità e carenza di welfare territoriale si presentano in forma del tutto “neutra”, ma proiettano un impatto sproporzionatamente pregiudizievole sulla popolazione femminile. Poiché le mansioni di cura non retribuite gravano ancora al 70% sulle donne, la presunta neutralità delle regole organizzative si traduce in un oggettivo ostacolo all’accesso e alla permanenza nel lavoro.
La riforma del 2021 ha ulteriormente tipizzato come discriminazione qualsiasi modifica delle condizioni o dei tempi di lavoro che, in ragione delle esigenze di cura personale o familiare, ponga il lavoratore in una posizione di svantaggio o ne limiti le opportunità di sviluppo professionale e progressione di carriera. Saper cogliere la natura indiretta della discriminazione evita che le rinunce delle lavoratrici vengano erroneamente rubricate quali “mere scelte personali o volontarie”.
Una prassi o un’organizzazione sociale apparentemente neutra pone le lavoratrici in una posizione di sistematico svantaggio, condizionando le loro scelte di vita e professionali attraverso, ad esempio, il ricorso forzato al part-time involontario, la rinuncia a progressioni di carriera o l’uscita precoce dal mercato del lavoro.
Per interrompere questa catena di penalizzazioni strutturali, la leva fondamentale è rappresentata dal potenziamento delle infrastrutture sociali, in particolare gli asili nido e i servizi per la prima infanzia.
In questa prospettiva si colloca il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), che individua nell’ampliamento dei servizi educativi per l’infanzia una misura prioritaria per incentivare l’occupazione femminile e ridurre i divari territoriali. L’obiettivo primario di breve-medio termine consiste nel garantire e consolidare su tutto il territorio nazionale il superamento della soglia critica del 33% di copertura dei posti negli asili nido rispetto alla popolazione 0-2 anni, valore elevato a Livello Essenziale delle Prestazioni Sociali (LEPS). Il raggiungimento omogeneo di tale quota costituisce la condizione minima per garantire un’effettiva uniformità dei diritti sul territorio nazionale, contenere le persistenti diseguaglianze tra le diverse aree del Paese che continuino a compromettere l’accesso equo al lavoro.
Il superamento della soglia del 33% rappresenta tuttavia un punto di partenza. In sede di revisione degli obiettivi di Barcellona, il Consiglio dell’Unione Europea ha innalzato il target continentale al 45% di copertura entro il 2030.
Per l’Italia, il passaggio dalla quota PNRR al nuovo parametro europeo richiede una strategia finanziaria strutturata e pluriennale. Se le risorse straordinarie del PNRR e i Fondi di Coesione UE (FSE+ per i servizi sociali e FESR per le infrastrutture fisiche) coprono gli investimenti iniziali di realizzazione ed efficientamento delle strutture (conto capitale), essi non possono finanziare totalmente a tempo indeterminato la gestione ordinaria dei servizi.
Diventa quindi indispensabile programmare coerentemente un’integrazione della spesa corrente dei Comuni poiché solo la copertura stabile dei costi d’esercizio (personale educativo, manutenzione ordinaria e utenze) potrà evitare il rischio che le nuove strutture realizzate con i fondi europei rimangano inoperative o sottoutilizzate per carenza di bilancio locale.
L’evoluzione della rete dei nidi non è un mero intervento d’edilizia scolastica, ma richiede un netto cambio di paradigma giuridico e concettuale con il superamento del “servizio a domanda individuale”. Tradizionalmente inquadrato dal D.M. 31 dicembre 1983 tra i servizi pubblici a domanda individuale (con costi prevalentemente a carico dell’utente e fruizione facoltativa), l’asilo nido deve consolidare la natura riconosciuta dal D.Lgs. 65/2017 all’interno del Sistema integrato di educazione e istruzione 0-6 anni.
L’offerta di servizi educativi per l’infanzia si configura come infrastruttura sociale primaria. Essa esplica una duplice funzione, da una parte quella, di garantire il diritto soggettivo del minore all’educazione e, dall’altra quella, di fondamentale fattore abilitante per l’occupazione femminile che contribuisce alla rimozione degli ostacoli economici e sociali che limitano la libertà e l’uguaglianza.
Riconoscere l’asilo nido come presidio essenziale di uguaglianza sostanziale ex art. 3, comma 2, della Costituzione consente di trasformare il sistema di welfare da “difensivo” (basato sul soccorso o supplenza della rete familiare) a “propulsivo e abilitante”, capace di rimuovere concretamente gli ostacoli economici e sociali che impediscono la piena partecipazione delle donne alla vita economica, sociale e lavorativa del Paese.
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*Avv. Rosita Ponticiello, Coordinatrice Dipartimento Pari Opportunità Unione Nazionale Camere Civili, Componente Tavoli di lavoro Osservatorio Permanente violenza di genere e domestica Ministero della Giustizia; Avv. Elisa Amenta, Componente Dipartimento Pari Opportunità Unione Nazionale Camere Civili