I rapporti commerciali fra l’Unione europea (“UE”) e la Cina non sono inquadrabili da un punto di vista unitario. Piuttosto, sono caratterizzati da molteplici approcci che, coesistendo, definiscono le più ampie relazioni internazionali tra gran parte del Vecchio Continente e il Paese del dragone. Nella comunicazione congiunta della Commissione europea e dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza del marzo 2019, intitolata “EU-China – A strategic outlook”, si definì per la prima volta la Cina mediante la seguente triade:
• un partner per la cooperazione (“cooperation partner”) o per la negoziazione (“negotiating partner”) con cui l’UE condivide obiettivi più o meno allineati;
• un concorrente economico (“economic competitor”) che ambisce all’egemonia tecnologica;
• un rivale sistemico (“systemic rival”) che promuove modelli di governance alternativi.
In occasione poi della European China Conference del novembre 2023, l’attuale Presidente della Commissione Von der Leyen ha descritto la Cina come partner per la cooperazione nell’ambito del cambiamento climatico, nonché come concorrente economico anche alla luce delle sue pratiche commerciali ritenute sleali. Il terzo profilo, quello di rivale sistemico, è stato delineato soprattutto per via della condotta cinese nel quadrante geopolitico comprendente Taiwan ed il Mar Cinese Meridionale ed Orientale, nei confronti della minoranza etnica uigura dello Xinjiang, ed in ragione del sostegno alla Russia nel contesto della guerra contro l’Ucraina.
Si comprende dunque come la politica commerciale UE nei confronti della Cina non si limiti alla regolamentazione dei flussi commerciali e agli interessi economici, incorporando altresì ragionamenti di natura strategica e di sicurezza sintomatici del più generale rapporto intercorrente fra l’UE e la Cina.
Il regime d’esportazione dell’UE verso la Cina rimane improntato sulla mitigazione del rischio (“de-risking”), non sulla rottura dei rapporti (“de-coupling”). Tale postura ha guidato la stesura, in una comunicazione congiunta del giugno 2023, della “strategia europea di sicurezza economica”, rafforzata nel dicembre 2025 da un’ulteriore comunicazione che inaugurava l’uso proattivo di norme su, tra l’altro, controllo di investimenti diretti esteri (Reg. 2019/452) e antidumping (Reg. 2016/1036).
La rinnovata strategia implicherà un cambio di paradigma anche nei confronti del Reg. 2021/821 sul controllo delle esportazioni di prodotti a duplice uso. In particolare, i principali regimi multilaterali di controllo quali il Wassenaar Arrangement ed il Missile Technology Control Regime sono paralizzati a causa dell’ostruzionismo russo e compromessi dall’assenza cinese. Di conseguenza, i criteri per la designazione dei prodotti a duplice uso non sono più immediatamente ricavabili in tali sedi, bensì vengono sempre più rimessi alla discrezione dell’Unione, da cui la cosiddetta “serie 500” dei nuovi prodotti inseriti nella lista dei beni duali. Alla luce dell’anzidetta strategia, tali criteri riflettono ormai considerazioni di sicurezza economica in maniera crescente ma perlopiù tacita. Infatti, nella prassi del controllo delle esportazioni di prodotti a duplice uso unionali verso la Cina, si registrano particolari criticità nei confronti di esportazioni che sottintendono un rischio di sicurezza strategico-economica, come i semiconduttori e i software di sorveglianza.
Anche le autorità italiane si sono allineate al nuovo paradigma unionale: si registra infatti una crescente attenzione da parte dell’Unità per le Autorizzazioni dei Materiali di Armamento (“UAMA”), presso il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale rispetto alle esportazioni di prodotti duali in Cina. Non a caso, a fronte del rilascio delle autorizzazioni relative all’esportazione di beni connessi al settore dei semiconduttori, può essere prevista la sottoscrizione di una dichiarazione di presa in carico dettagliata, da parte dell’utilizzatore finale dei beni autorizzati, entro 15 giorni dal completamento della fornitura.
A essere oggetto di approfonditi controlli sono inoltre quelle categorie di prodotti su cui insiste un non trascurabile rischio di elusione di sanzioni internazionali e transito verso destinazioni finali vietate (in particolare la Russia), quali i semiconduttori, i prodotti aerospaziali e in generale i c.d. “prodotti comuni ad alta priorità” di cui all’allegato XL del Reg. (UE) 833/2014. Sul punto, il dodicesimo pacchetto sanzionatorio UE contro Mosca, entrato in vigore nel dicembre 2023, ha previsto la cosiddetta clausola “no Russia”. Infatti, ai sensi dell’articolo 12 octies del Reg. 833/2014, “l’esportatore [unionale] vieta per contratto la riesportazione in Russia e la riesportazione per un uso in Russia” di un’ampia gamma di prodotti di uso comune in numerose industrie. Vige inoltre un’analoga clausola “no Bielorussia” ai sensi dell’articolo 8 octies del Reg. (CE) 765/2006, come modificato nel 2024.
Nel quadro normativo delle esportazioni dall’UE alla Cina, continua inoltre a vigere un embargo sulla fornitura di materiale d’armamento, disposto dalle Conclusioni del Consiglio europeo di Madrid il 27 giugno 1989, all’indomani dei fatti di Piazza Tienanmen.
Infine, a concludere il quadro normativo delle misure restrittive nei confronti di Pechino vi sono quelle concernenti il controllo degli investimenti esteri diretti. A precedere il Reg. 2019/452 dell’UE in materia del cd. “golden power” è stato il Decreto-legge 21/2012 del Governo italiano. Il Governo italiano ha esercitato il proprio veto o imposto condizioni a contratti di fornitura della tecnologia 5G da parte delle cinesi Huawei e ZTE a operatori italiani (DPCM 25 marzo 2021), o ancora il potere di opposizione all’acquisizione del 70% della LPE S.p.A. – che realizza reattori epitassiali utilizzati nella produzione di semiconduttori – da parte della cinese Shenzhen Investment Holdings Co. Ltd (DPCM 31 marzo 2021) oppure ridimensionato “il raggio d’azione” dei soci cinesi nella governance di Pirelli, per salvaguardarne l’indipendenza gestionale e le tecnologie critiche (DPCM 16 giugno 2023).
In seguito alla graduale entrata in vigore della normativa unionale di cui sopra, le contromisure cinesi non hanno tardato a replicare analoghe misure di controllo delle esportazioni basate dapprima sulla Export Control Law (“ECL”) del 2020, dopodiché sull’annuncio n.51 del Ministry of Commerce (“MOFCOM”) del 2024. In particolare, la Cina ha saputo sapientemente strumentalizzare il monopolio posseduto nel settore dell’estrazione e della raffinazione delle terre rare, fondamentali nel breve periodo per le transizioni verde e digitale dell’UE. Inoltre, anche Pechino ha avviato un regime di controllo degli investimenti esteri diretti nelle industrie domestiche ritenute strategiche, ai sensi della National Security Review del 2021.
Dal punto di vista degli operatori unionali, il quadro normativo in materia di esportazioni verso la Cina implica dunque un onere dovuto ai numerosi profili di conformità da esso richiesti. Innanzitutto, a causa del rischio di elusione delle sanzioni internazionali, la buona prassi di ottenere garanzie sull’utilizzatore e sull’uso finali, ad esempio grazie a un End User Statement (“EUS”), esula ormai dal mero ambito dei prodotti a duplice uso ai sensi del Reg. 2021/821.
In generale, è ormai necessario incorporare nelle proprie procedure interne meccanismi automatici atti a garantire la conformità con la normativa unionale in materia di misure restrittive, posto l’inevitabile rischio associato alle operazioni commerciali con la Cina. Tale incorporazione è inderogabile, soprattutto in seguito all’entrata in vigore del Decreto legislativo (“D. Lgs.”) 30 dicembre 2025 n. 211, che recepisce la Direttiva 1226/2024 e stabilisce che la violazione delle principali misure sanzionatorie dell’UE costituisce reato. Inoltre, le nuove fattispecie costituiscono anche reati presupposto ai fini della responsabilità amministrativa degli enti, ai sensi del D. Lgs. 231/2001.
Un ulteriore ostacolo per gli operatori unionali potrebbe essere rappresentato dai controlli intensificati su determinate categorie di prodotti critici, come già anticipato. Per quanto riguarda le materie prime strategiche e critiche, esse vengono individuate a livello unionale ai sensi rispettivamente degli allegati I e II del Reg. 2024/1252, il cd. “Critical Raw Materials Act”, mentre viene in rilievo nell’ordinamento italiano il Decreto-Legge 21/2022 cd. “Ucraina”. In particolare, quest’ultimo individua i rottami metallici di ghisa, ferro, acciaio, rame, alluminio e zinco (con codici di nomenclatura combinata 7204, 7404, 7602 e 7902) come materie prime critiche, prescrivendo ai sensi dell’articolo 30 un obbligo di notifica per la loro esportazione extracomunitaria, ad esempio verso la Cina.
In conclusione, sul piano operativo il quadro odierno profila ormai molteplici livelli di conformità richiesta agli esportatori unionali verso la Cina. Ottemperare a tali requisiti consente da un lato la mitigazione del rischio di incorrere in sanzioni, dall’altro un vantaggio reputazionale per gli operatori unionali, agli occhi sia delle autorità regolatrici, con cui ormai è imprescindibile interagire nel quadro delle esportazioni verso la Cina, sia delle controparti commerciali che ripongono fiducia in partner conformi. Trasformare i nuovi oneri di conformità in opportunità economico-commerciali sarà la principale sfida per le aziende esportatrici di prodotti unionali verso la Cina. Come dichiarato da Von der Leyen in un discorso presso il Mercator Institute for China Studies ed il European Policy Centre nel marzo 2023, “il nostro rapporto con la Cina è uno dei più intricati e importanti del mondo. Il modo in cui lo gestiamo sarà un fattore determinante per la nostra futura prosperità economica e sicurezza nazionale”.
_________
*Avv. Marco Padovan, Studio Legale Padovan