La casa di cura convenzionata con il Sistema sanitario nazionale ha un rapporto di servizio con la Pa in relazione alle prestazioni sanitarie erogate e risponde davanti alla Corte dei conti per quelle rese oltre il «tetto massimo di spesa» (o extra budget), anche quando il credito derivante da queste viene saldato dal Ssn dopo la cessione a una società terza. Lo hanno stabilito le Sezioni Unite della Cassazione che, con l’ordinanza 16810 del 28 maggio 2026, hanno respinto il ricorso proposto da una casa di cura che contestava la giurisdizione della Corte dei conti sulla propria condotta.
Il caso
La vicenda trae origine dall’erogazione, da parte della clinica, di prestazioni sanitarie eccedenti il tetto massimo di spesa concordato con l’Azienda sanitaria provinciale (Asp) per gli anni 2002 e 2007. L’azienda sanitaria non aveva pagato i pretesi crediti, disconoscendoli in quanto relativi a prestazioni non autorizzate e fuori budget; la casa di cura li aveva quindi ceduti a una società terza, garantendo contrattualmente che le somme erano «certe, liquide ed esigibili» e che nessuna eccezione poteva essere opposta dal debitore ceduto. La cessionaria aveva agito contro l’Asp, ottenendo il pagamento di oltre 1,1 milioni di euro.
La Corte dei conti aveva affermato la responsabilità della casa di cura per il danno erariale prodotto, ritenendo esistente il rapporto di servizio. La condanna era stata confermata in appello: secondo i giudici contabili la casa di cura aveva ottenuto il pagamento delle prestazioni extra budget al di fuori delle ordinarie procedure, senza consentire all’amministrazione di verificare il debito, e usando in modo doloso lo strumento della cessione del credito, con dichiarazioni false.
La casa di cura ha quindi presentato ricorso per cassazione, sostenendo che la Corte dei conti non avesse la giurisdizione per responsabilità erariale per tre ragioni:
- il rapporto tra struttura privata e pubblica amministrazione avrebbe rilevanza pubblicistica solo nella fase genetica dell’accreditamento, mentre la fase esecutiva resterebbe di natura contrattuale e privatistica;
- mancherebbe un vero e proprio rapporto di servizio, non essendo trasferiti alla clinica poteri autoritativi, né la gestione di denaro pubblico;
- la struttura sanitaria accreditata non avrebbe l’obbligo di rispettare i tetti di spesa: questo graverebbe solo sull’Asp, che dovrebbe verificare la legittimità dei crediti prima di pagarli.
La decisione
Le Sezioni Unite, richiamando la propria giurisprudenza (da ultimo, Sezioni Unite 19452/2024), hanno confermato che il rapporto di servizio sussiste quando un soggetto privato sia inserito nell’apparato organizzativo della Pa per svolgere un’attività di interesse pubblico, indipendentemente dal titolo giuridico che regola il rapporto. Nel settore sanitario, l’accreditamento in base agli articoli 8-bis e 8-quinquies del decreto legislativo 502/1992 realizza proprio questo inserimento: la struttura privata eroga un servizio pubblico, la tutela della salute, sotto la direzione e il controllo dell’amministrazione, remunerata con risorse pubbliche. L’accordo di budget non è un ordinario contratto commerciale, ma la modalità attuativa del rapporto concessorio; la sua violazione è perciò una violazione di doveri inerenti al rapporto di servizio.
Irrilevante è la distinzione tra fase genetica e fase esecutiva del rapporto: è proprio nell’esecuzione che si concretizza il perseguimento delle finalità del sistema sanitario. Irrilevante è anche l’assenza di poteri pubblicistici alla struttura privata: è sufficiente l’inserimento continuativo e sistematico nell’organizzazione dell’ente.
Né vale a escludere il danno erariale il fatto che le prestazioni pagate siano state comunque erogate, perché la casa di cura avrebbe potuto seguire le vie amministrative previste dalla legge o adire il giudice ordinario per far valere l’eventuale inadempimento dell’Asp. La scelta di cedere il credito con dichiarazioni false sulla sua esigibilità integra invece una condotta dolosa autonomamente rilevante ai fini della responsabilità erariale.
Sono principi applicabili anche al meccanismo della cessione del credito, spesso utilizzato dalle strutture private come strumento per recuperare somme extrabudget aggirando il confronto con l’amministrazione.