La discarica che non doveva esistere: le Sezioni Unite richiamano la Pa alle sue scelte

In tema di responsabilità della pubblica amministrazione per danni derivanti dalla realizzazione di opere pubbliche, il riparto di giurisdizione si fonda sul petitum sostanziale e sulla natura del comportamento imputato all’ente. Appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la domanda risarcitoria che contesti il se e il come dell’opera, deducendo l’illegittimità della scelta localizzativa o della progettazione, poiché tali condotte costituiscono manifestazione del potere autoritativo e trovano fondamento nella norma attributiva del potere stesso. Rientra invece nella giurisdizione del giudice ordinario la pretesa che lamenti esclusivamente le modalità esecutive dell’opera o la gestione materiale del bene, quando il danno derivi da condotte meramente materiali non riconducibili all’esercizio del potere. Quando il privato deduce che il pregiudizio discende dall’individuazione di un sito strutturalmente inidoneo, approvato dall’amministrazione nell’esercizio delle proprie funzioni pianificatorie e autorizzative, la controversia deve essere devoluta al giudice amministrativo, trattandosi di valutare la legittimità dell’attività provvedimentale e delle scelte tecniche che ne costituiscono espressione. La giurisdizione ordinaria resta esclusa anche se il provvedimento non è stato impugnato, poiché la domanda risarcitoria investe comunque il corretto esercizio del potere.

Questo è il principio affermato dalla Corte di cassazione con ordinanza del 21 giugno 2026 n. 21029.

Preliminarmente, al fine di comprendere meglio l’esito della Cassazione, sul punto è necessario comprendere la disciplina della responsabilità della PA tra attività materiale e potere autoritativo ai sensi del Diritto civile italiano.

La responsabilità della pubblica amministrazione per danni arrecati ai privati rappresenta uno dei nodi più complessi del diritto amministrativo e civile, poiché richiede di distinguere tra attività materiale e attività provvedimentale. Il criterio decisivo è il collegamento funzionale tra il comportamento lesivo e l’esercizio del potere autoritativo.

Quando il danno deriva direttamente da una scelta amministrativa la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché si discute della correttezza dell’azione autoritativa. Se invece il pregiudizio nasce da condotte meramente materiali, esecutive o gestionali, prive di contenuto autoritativo, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, trattandosi di responsabilità aquiliana ex art. 2043 o di responsabilità da custodia ex art. 2051 del Codice civile.

La distinzione non dipende dalla qualificazione formale dell’atto, ma dalla sua incidenza causale, infatti se il danno è effetto della scelta amministrativa, la giurisdizione è amministrativa; se deriva da omissioni, negligenze o cattiva manutenzione, la giurisdizione è ordinaria. Questo criterio consente di evitare che la PA eluda la giurisdizione amministrativa mascherando scelte autoritative come fatti materiali, e garantisce al privato una tutela coerente con la natura della lesione subita.

La controversia nasce dal fatto che i proprietari di un fondo agricolo e di un impianto industriale lamentavano che, a seguito di violente precipitazioni, la diga di contenimento posta a valle di una discarica consortile era crollata, provocando l’esondazione di rifiuti, fanghi e materiali alluvionali sui loro terreni, con danni alle colture, ai pozzi e ai capannoni. Gli attori imputavano la responsabilità al Comune gestore, alla Regione che aveva individuato il sito e approvato il progetto, e al Commissario delegato per l’emergenza rifiuti.

Nel primo grado il Tribunale territorialmente competente accoglieva la domanda, ritenendo provata la responsabilità solidale degli enti pubblici per avere localizzato e realizzato la discarica in un sito geologicamente inidoneo e privo degli accorgimenti tecnici necessari a fronteggiare eventi meteorici prevedibili. Veniva liquidato un risarcimento per i danni materiali e il lucro cessante.

Nel secondo grado la Corte d’appello territorialmente competente confermava in larga parte la decisione, riducendo solo la somma relativa ai pozzi artesiani. Rigettava l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la domanda riguardasse un comportamento colposo e non l’impugnazione di atti autoritativi. Attribuiva responsabilità sia alla Regione, per la scelta del sito e l’approvazione del progetto, sia al Comune, per la progettazione e gestione dell’opera.

Giunta in Cassazione, la questione centrale riguardava il riparto di giurisdizione: se la responsabilità derivasse da meri comportamenti materiali o da scelte autoritative. Le Sezioni Unite affermavano che, quando il danno è causalmente collegato alla localizzazione dell’opera e all’approvazione del progetto, la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di attività espressiva del potere pubblico.

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, con ordinanza del 21 giugno 2026, n. 21029, affronta il nodo centrale del giudizio: il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo nelle controversie risarcitorie derivanti dalla realizzazione di opere pubbliche.

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, rileva che la domanda proposta dai privati non si limita a denunciare mere omissioni gestionali o comportamenti materiali, ma individua la causa del danno nella scelta del sito della discarica e nell’approvazione del relativo progetto, attività che costituiscono esercizio di potere autoritativo. Richiamando la funzione pianificatoria e autorizzativa attribuita alla Regione, la Corte di cassazione, a Sezioni Unite, osserva che l’individuazione dell’area e l’approvazione del progetto sono atti amministrativi che incidono direttamente sulla configurazione dell’opera e sulle sue condizioni di sicurezza. Poiché il danno lamentato deriva proprio da tali scelte, la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di valutare la correttezza dell’esercizio del potere pubblico.

Gli Ermellini escludono che la mancata impugnazione dei provvedimenti amministrativi possa spostare la giurisdizione, poiché la domanda risarcitoria resta comunque fondata sulla loro incidenza causale. Respinge inoltre la tesi secondo cui la responsabilità sarebbe riconducibile a meri comportamenti materiali, rilevando che la stessa Corte d’appello ha individuato la concausa del danno proprio negli atti regionali di localizzazione e approvazione. Le Sezioni Unite accolgono quindi il motivo relativo alla giurisdizione, cassano la sentenza impugnata e dichiarano la giurisdizione del giudice amministrativo, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta.