Il CommentoAmministrativo

La tutela e sicurezza del territorio come viatico per la ripresa economica e il benessere sociale

di Giuseppe Fabrizio Maiellaro*

Contenuto esclusivo Norme & Tributi Plus

"La nazione che distrugge il proprio suolo distrugge se stessa": questo il monito di Franklin Delano Roosvelt, padre del New Deal americano, che negli anni ‘30 del secolo scorso consegnava alla storia una affermazione di grande avanguardia e lungimiranza.

Pochi anni dopo, vi avrebbe fatto eco una breve, ma determinante – e parimenti lungimirante – affermazione di principio della nostra Carta costituzionale: "La Repubblica (…) Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione" (art. 9 Cost.).

A un secolo di distanza, infatti, i temi della tutela e della sicurezza del territorio e dell'ambiente occupano finalmente una parte significativa del dibattito pubblico e delle agende dei Governi, quale obiettivo primario e qualificante di nuove politiche legislative mirate a tutelare le risorse e i beni ambientali, anche al fine di migliorare il benessere sociale e rilanciare l'economia.

Come noto, si parla da tempo di "sviluppo sostenibile", guardando a una crescita economica che sia compatibile con un uso sicuro e corretto del territorio e delle risorse naturali, a protezione e vantaggio delle generazioni presenti e future.

La definizione trae origine dal celebre "Rapporto Brundtland", redatto dalla Commissione mondiale sull'ambiente e lo sviluppo nel 1987 (presieduta, per l'appunto, dall'allora premier norvegese Gro Harlem Brundtland): "Lo sviluppo sostenibile, lungi dall'essere una definitiva condizione di armonia, è piuttosto processo di cambiamento tale per cui lo sfruttamento delle risorse, la direzione degli investimenti, l'orientamento dello sviluppo tecnologico e i cambiamenti istituzionali siano resi coerenti con i bisogni futuri oltre che con gli attuali".

L'obiettivo fondamentale dei modelli di sviluppo sostenibile è dunque un progresso economico orientato non soltanto al profitto, ma altresì al benessere e al miglioramento della qualità della vita, in un auspicabile equilibrio tra uomo ed ecosistema.

Tale approccio pare oramai davvero urgente e ineludibile, alla luce dei molteplici mutamenti tuttora in corso: si pensi alle calamità naturali che troppo spesso aggrediscono la stabilità e la sicurezza dei suoli di regioni e nazioni, con riflessi importanti anche sotto il profilo economico e sociale, così come alle gravi crisi economiche, energetiche e sanitarie che negli ultimi anni hanno messo a dura prova la tenuta dei tradizionali modelli economici e sociali, esigendo una continua e repentina rivisitazione delle regole giuridiche, pubblicistiche e privatistiche, da approntare allo scopo.

L'emergenza pandemica da COVID-19 e il conflitto russo–ucraino degli ultimi mesi – eventi di gravità tale da condizionare fortemente persino la libertà di circolazione di risorse, mezzi e persone – sono solo le ultime e più evidenti espressioni di una serie di crescenti fenomeni e istanze che da tempo impongono un deciso cambio di rotta alle politiche legislative ed economiche degli Stati, ponendone in risalto il diffuso ritardo nella legislazione e nella pianificazione, anzitutto sul fronte della sicurezza e tutela ambientale, del consumo del suolo e dello sviluppo sostenibile di risorse ed energie rinnovabili.

Non a caso, nell'ambito delle misure definite nel PNRR – il Piano di rilancio dell'economia varato dal Governo Italiano con la legge n. 101/2021 (in attuazione del programma Next Generation EU approntato dalla UE a fronte della pandemia da COVID-19) – torreggiano le Missioni 2 e 3, dedicate rispettivamente alla "Rivoluzione Verde e Transizione Ecologica" e alla "Mobilità sostenibile", ed è stato affidato un ruolo centrale alla cd. "Transizione ecologica", riformando all'uopo un Ministero (quell'ambiente) chiamato ora ad assumere funzioni e competenze che vanno oltre la mera tutela ambientale, per attuare gli obiettivi di sviluppo sostenibile e di nuove politiche energetiche proprio attraverso la tutela e la sicurezza del territorio, delle acque e delle risorse naturali.

Né può sottacersi, in tal senso, la recente riforma costituzionale (legge cost. n. 1/2022) che ha modificato l'art. 9 Cost. sopra citato, inserendo un ulteriore comma al fine di specificare che la Repubblica "Tutela l'ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell'interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali".

Anche la Chiesa, di recente, ha mostrato grande sensibilità rispetto alle istanze ambientali e di sicurezza in argomento, nell'Enciclica "Laudato sii" pubblicata da Papa Francesco nel 2015, ove si legge che "I cambiamenti climatici sono un problema globale con gravi implicazioni ambientali, sociali, economiche, distributive e politiche, e costituiscono una delle principali sfide attuali per l'umanità".

In questo contesto, sta assumendo particolare rilievo, nel nostro ordinamento, una nozione più ampia e articolata della "sicurezza" del territorio, intesa come cura del territorio in senso lato, caratterizzata da una primaria attenzione al corretto utilizzo e sviluppo delle risorse e del suolo nonché alla sostenibilità delle iniziative economiche – assieme alla tempestiva ed efficace gestione di situazioni emergenziali quali quelle affidate alla Protezione Civile.

Ne emerge una disciplina assai composita, connotata da principi e regole di natura:

- sia internazionale che nazionale, che costituiscono spesso attuazione di precetti e istituti stabiliti in ambito sovranazionale e, principalmente, eurounitario;

- interdisciplinare, che attingono a diversi e rilevanti comparti del diritto pubblico e amministrativo, quali il diritto ambientale, l'urbanistica, la tutela del paesaggio, il diritto delle opere pubbliche e, in casi specifici, il diritto dell'emergenza.

Eppure, nonostante la frammentazione appena accennata, i suddetti principi e istituti possono essere comunque ricondotti nel solco di una disciplina giuridica sostanzialmente unitaria e coerente, che si mostra sostanzialmente coesa nel garantire un territorio sicuro, in quanto vivibile per l'uomo, rispettoso della natura e dell'ambiente, dei circostanti paesaggi e dei propri valori storici ed artistici, quale obiettivo e volano di uno sviluppo economico e sociale effettivamente sostenibile.

In quest'ottica, i segni tangibili di una crescente attenzione del legislatore alle suddette esigenze di integrazione e interdisciplinarità della normativa in esame sono agevolmente riconoscibili, oltre che nella suddetta cornice del PNRR, nell'alveo dei contratti pubblici.

Basti considerare, ad esempio, il rilievo assunto in questa disciplina, negli ultimi anni, dai temi ambientali, sociali e di sicurezza, culminato da ultimo nelle riforme introdotte dal Decreto cd. "Semplificazioni" (2020) e dal Decreto cd. "Semplificazioni Bis" (2021).

Infatti, la realizzazione di infrastrutture ed edifici pubblici, oggi più che mai, sottende l'incisiva considerazione rivolta dal legislatore (su sollecitazione delle politiche UE) alle ricadute sociali e ambientali degli interventi, in uno con la pianificazione di un uso corretto e sicuro del territorio, come dimostrano ad esempio le norme che presidiano l'osservanza delle cd. "clausole sociali", dei criteri ambientali minimi (CAM), degli strumenti urbanistici, delle regole sulla Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) e sulla conformità e qualità della progettazione, così come delle verifiche tecniche, geologiche e idrogeologiche ad essa sottese.

Tutto ciò evidenzia l'importanza di affidarsi a un nuovo approccio giuridico alle tematiche e istanze sin qui considerate, atto a sostenere con forza l'attuazione e l'evoluzione di politiche legislative sempre più integrate e osmotiche, nella consapevolezza che dalla tutela e sicurezza del nostro territorio – intesa come organica disciplina preposta alla tutela ambientale, alla pianificazione e al governo del territorio, alla programmazione, progettazione e costruzione delle opere pubbliche, nonché alla gestione emergenziale – passa una parte del tutto significativa degli obiettivi di sviluppo sostenibile dell'economia e di benessere sociale imposti dalle sfide odierne.

* Of Counsel di Deloitte Legal e Professore a contratto di Sicurezza del territorio presso la Link Campus University di Roma