Materiali d’armamento e prodotti a duplice uso, sotto la lente il controllo delle esportazioni nel settore difesa

Negli ultimi anni il tema della difesa è tornato al centro del dibattito pubblico europeo. Eventi geopolitici come l’invasione russa dell’Ucraina, la crisi mediorientale e iraniana, il progressivo ridimensionamento dell’impegno statunitense all’interno della NATO e iniziative come il programma RearmEU hanno reso evidente l’urgenza di una politica europea di sicurezza più coesa.

In questo contesto, il controllo delle esportazioni di prodotti legati al settore della difesa riveste un ruolo strategico per l’Unione europea, configurandosi come strumento trasversale di politica estera, di sicurezza, di politica industriale e di politica commerciale comune.

Nel settore dei beni strategici, due sono le principali categorie soggette a controllo delle esportazioni:

• i materiali d’armamento, concepiti o modificati specificamente per un impiego prevalentemente militare o delle forze di polizia;

• i prodotti a duplice uso, suscettibili di applicazione sia civile sia militare.

Mentre per i materiali militari la disciplina resta ancorata a obiettivi prevalentemente non economici, quali la tutela della sicurezza nazionale e la prevenzione di conflitti o violazioni dei diritti umani, per i beni a duplice uso si assiste a un progressivo spostamento dall’obiettivo tradizionale di non proliferazione, verso una più ampia prospettiva di sicurezza economica dell’Unione.

La prima e più tradizionale categoria di beni sottoposta a rigoroso controllo delle esportazioni è quella dei materiali militari. Si tratta di beni, compresi componenti, parti e accessori appositamente progettati o modificati a tal fine, concepiti per un impiego prevalentemente militare o da parte delle forze armate e dei corpi di polizia: a titolo esemplificativo, navi da guerra, aerei, elicotteri, veicoli, tecnologie e software destinati alle forze armate, nonché le rispettive parti e la componentistica dedicata. A livello unionale, il riferimento normativo è l’Elenco comune delle attrezzature militari dell’Unione europea, aggiornato periodicamente dal Consiglio dell’UE e basato sulla Munitions List dell’Intesa di Wassenaar (un regime multilaterale di controllo delle esportazioni a cui partecipano tutti gli Stati membri UE, eccetto Cipro). L’elenco individua le categorie di materiali soggetti a controllo e deve a sua volta essere recepito negli ordinamenti nazionali, lasciando però agli Stati membri ampia discrezionalità nell’attuazione, anche per introdurre disposizioni più restrittive.

Diversamente da quanto accade per i beni a duplice uso, la disciplina dei materiali d’armamento rimane infatti fortemente ancorata alle competenze nazionali, in ragione della stretta connessione con la sovranità statale e la politica di difesa.

In Italia, il riferimento normativo è la legge 185 del 1990, che sottopone a controllo dello Stato qualsiasi operazione di esportazione, importazione, transito, trasferimento intra-UE o intermediazione di materiali d’armamento, nonché la cessione di licenze produttive e la delocalizzazione.

L’autorità competente è l’Unità per le Autorizzazioni dei Materiali di Armamento (UAMA) istituita presso il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale. Il controllo avviene in coerenza con la politica estera e di difesa italiana, con i principi costituzionali (tra cui il ripudio della guerra quale strumento di risoluzione delle controversie internazionali) e con gli impegni internazionali dell’Italia in materia di non proliferazione.

Per quanto riguarda l’oggetto delle operazioni soggette ad autorizzazione, l’articolo 2 della legge 185/1990 precisa che per “materiale d’armamento” si intendono i “materiali che, per requisiti o caratteristiche tecnico-costruttive o di progettazione, sono tali da considerarsi costruiti per un prevalente uso militare o di corpi armati o di polizia”.

La legge individua tredici categorie principali di materiali d’armamento, dettagliate in un elenco adottato e aggiornato periodicamente con decreto del Ministro della Difesa (da ultimo, D.M. 30 maggio 2025), che recepisce anche l’Elenco comune delle attrezzature militari UE.

In questo contesto si colloca il disegno di legge di riforma della legge 185/1990, approvato dal Senato nel febbraio 2024 e attualmente all’esame della Camera dei deputati (Atto Camera 1730).

Tra le novità di maggior rilievo figura la reintroduzione del Comitato interministeriale per gli scambi di materiali d’armamento per la difesa (CISD), cui sono attribuite funzioni di indirizzo generale e di definizione dei criteri per l’applicazione della legge e per le politiche di scambio nel settore della difesa. Le modifiche incidono anche sulla relazione annuale al Parlamento, proponendo una riduzione di alcuni obblighi di informazione, inclusa l’eliminazione dei dettagliati resoconti sulle operazioni bancarie. Sono previste inoltre semplificazioni per i trasferimenti intra-UE, eliminando il nulla osta per le trattative per intermediazioni con altri Stati membri.

La riforma riflette quindi un’esigenza di semplificazione amministrativa, volta a favorire lo sviluppo del settore in linea con le iniziative UE di riarmo, tra cui il programma ReArmEU, senza tuttavia modificare radicalmente il sistema di autorizzazioni.

Accanto ai materiali strettamente militari si colloca la categoria dei prodotti a duplice uso: beni, software e tecnologie suscettibili di utilizzo sia civile sia militare. Si pensi, ad esempio, a materiali di elettronica, calcolatori, sensori e laser, sistemi GPS, materiali aerospaziali e nucleari.

Tradizionalmente, il controllo su tali beni era giustificato dalla necessità di prevenire la proliferazione di armi nucleari, armi di distruzione di massa, armi chimiche e batteriologiche e i loro vettori. In questo senso, l’architettura internazionale di riferimento si è così sviluppata attorno a regimi multilaterali di controllo delle esportazioni, quali il Gruppo dei fornitori nucleari (NSG), l’Australia Group (AG), il Regime di non proliferazione nel settore missilistico (MTCR), l’Intesa di Wassenaar (WA) e la Convenzione di Parigi sulle armi chimiche (CWC).

A livello unionale, il perno normativo è il Regolamento (UE) 2021/821, che disciplina esportazioni, intermediazione, assistenza tecnica, transito e trasferimenti intra-UE dei beni a duplice uso. L’Allegato I contiene oltre 1.800 voci suddivise in dieci categorie, periodicamente aggiornate dalla Commissione europea mediante atti delegati; esso recepisce, in larga misura, le liste di controllo adottate nell’ambito dei regimi multilaterali di controllo delle esportazioni.

In base al Regolamento, l’esportazione verso Paesi terzi dei beni listati è subordinata a preventiva autorizzazione (in Italia, anche in questo caso, l’autorità competente è UAMA). Per i trasferimenti intra-UE, l’obbligo autorizzativo è invece limitato ai soli prodotti particolarmente sensibili elencati nell’Allegato IV.

Tuttavia, l’attuale contesto geopolitico ha messo in crisi il funzionamento di dei regimi multilaterali. La partecipazione della Russia a diversi di essi, unita al fatto che tali meccanismi decisionali si fondano sul principio del consenso, ha consentito a Mosca di esercitare un potere di veto che ostacola l’adozione di nuove misure di controllo. Ne è derivata una crescente difficoltà nell’aggiornare tempestivamente le liste comuni in linea con l’evoluzione tecnologica.

In risposta a questa crisi, l’UE sta progressivamente adottando un approccio più autonomo e strategico. L’inclusione nell’Allegato I di nuovi prodotti avviene ora anche indipendentemente da un previo aggiornamento concordato in sede multilaterale. Particolarmente significativa, a tal riguardo, è l’inclusione nella cosiddetta “serie 500”, fondata sul consenso unionale, attuata tramite il Regolamento delegato (UE) 2025/2003 del 14 novembre 2025, di prodotti e tecnologie riconducibili, tra gli altri, all’ambito quantistico, di macchinari e materiali per la produzione e il collaudo di semiconduttori, nonché di tecnologie di produzione additiva e materiali di processo correlati.

Tali sviluppi segnano l’evoluzione dell’approccio dell’UE in relazione ai beni a duplice uso: pur mantenendo l’obiettivo originario di prevenire la proliferazione di armi di distruzione di massa, esso diventa parte di una strategia più ampia di sicurezza economica. In particolare, la nuova strategia di sicurezza economica europea del dicembre del 2025 (JOIN(2025) 977 final) include il Regolamento 2021/821 tra gli strumenti che l’UE intende utilizzare in modo “più strategico, efficiente e proattivo”.

Il controllo delle esportazioni nel settore della difesa si inserisce in un panorama in evoluzione.

Per i materiali d’armamento, la normativa rimane fortemente ancorata all’ambito nazionale, riflettendo la centralità della sovranità statale nelle scelte di politica di difesa. L’obiettivo della legge 185/1990 resta quello di evitare il sostegno a conflitti armati e garantire coerenza con gli impegni internazionali. Tuttavia, la riforma in corso dimostra che oggi si pone maggiore attenzione alla semplificazione amministrativa, per favorire il rafforzamento del settore della difesa nazionale in linea con le iniziative europee come ReArmEU.

Per i beni a duplice uso, invece, si osserva uno spostamento del baricentro normativo dai regimi multilaterali al livello unionale, con una maggiore autonomia nell’individuare i prodotti da sottoporre a controllo. In particolare, accanto al tradizionale obiettivo di non proliferazione, emergono sempre più esigenze legate alla sicurezza economica.

Per gli operatori economici è quindi sempre più indispensabile mantenersi aggiornati e assicurarsi di adeguare le procedure aziendali, per garantire la piena conformità alle normative europee e nazionali.

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*Avv. Marco Padovan, Studio Legale Padovan