Minori in affidamento, ok alla legge su registri dei collocamenti e Osservatorio nazionale

Con l’approvazione definitiva dell’11 marzo 2026, l’Italia si dota per la prima volta di un sistema di monitoraggio strutturato sugli affidamenti:
- due nuovi registri e
- un Osservatorio nazionale.

Il testo, voluto dai ministri della Giustizia e per la Famiglia, la Natalità e le Pari Opportunità, è passato con l’astensione di tutte le opposizioni. Il dibattito politico è già oltre.

L’11 marzo 2026 il Senato ha approvato in via definitiva il Ddl n. 1694, recante “Disposizioni in materia di tutela dei minori in affidamento”, di iniziativa governativa. Il testo, già approvato dalla Camera dei deputati, non ha subito modifiche nell’iter al Senato. Il provvedimento si compone di tre articoli e interviene sulla legge 184/1983, il testo fondamentale in materia di adozione e affidamento dei minori, introducendo due nuovi istituti di monitoraggio e un organismo di vigilanza.

Il punto di partenza della riforma è una lacuna informativa strutturale. Come dichiarato dalla ministra per la Famiglia intervenendo nell’Aula del Senato, “finora non abbiamo avuto nessuna disponibilità di alcuni dati, tanto che dovevano essere richiesti caso per caso e tribunale per tribunale. Gli ultimi dati sono di alcuni anni fa e resi attraverso un’indagine mirata sui singoli tribunali”. Una situazione che la legge intende correggere costruendo un flusso informativo ordinato e sistematico, in attuazione del principio del superiore interesse del minore sancito dalla Convenzione Onu sui diritti del fanciullo del 1989, ratificata dall’Italia con la legge 176/1991.

Il dossier dei Servizi Studi di Senato e Camera ricorda che la legge 184/1983, come modificata dalla legge 149/2001, aveva già previsto il superamento del ricovero in istituto entro il 31 dicembre 2006, da sostituire con l’affidamento familiare o, in subordine, con l’inserimento in comunità di tipo familiare caratterizzate da rapporti interpersonali analoghi a quelli di una famiglia. A distanza di vent’anni da quella deadline rimasta in larga misura disattesa, il Legislatore ha ritenuto necessario dotarsi di strumenti di controllo effettivi. Va ricordato che la riforma del processo civile (Dlgs 149/2022) aveva già profondamente innovato il sistema, fissando col nuovo articolo 5-bis della legge 184/1983 i presupposti e i limiti dell’affidamento al servizio sociale, consentito solo in presenza di limitazione della responsabilità genitoriale ai sensi dell’articolo 333 del Codice civile, e introducendo il divieto di affidamento a soggetti in conflitto di interesse col collegio giudicante o col consulente tecnico d’ufficio.

La legge approvata l’11 marzo si innesta su questo solco, aggiungendo il livello del monitoraggio e della trasparenza.

Per comprendere la portata della novella occorre inquadrare il fenomeno che essa intende governare. L’affidamento familiare, disciplinato dal Titolo I-bis della legge 184/1983, presuppone una situazione di temporanea inidoneità del nucleo familiare d’origine ad assicurare al minore mantenimento, educazione, istruzione e relazioni affettive. La sua funzione risulta esclusivamente assistenziale: obiettivo dichiarato è favorire al più presto il reinserimento del minore nella propria famiglia, non sostituirla.

L’affidamento può avvenire col consenso dei genitori, nel qual caso provvede il servizio sociale locale, oppure senza il loro assenso, con provvedimento del tribunale. Solo quando non sia possibile un conveniente affidamento familiare si ricorre, in via subordinata, al collocamento presso comunità di tipo familiare o, in ultima istanza, presso istituti di assistenza.

Questo è l’argine normativo della legge del 1983, che la riforma del 2001 aveva inteso rendere più stringente con la deadline del 2006 per il superamento del ricovero in istituto. Finora i dati relativi ai minori collocati in affido familiare o in strutture residenziali risultavano raccolti attraverso rilevazioni non uniformi; la legge introduce quindi strumenti informativi finalizzati a un monitoraggio nazionale più sistematico. Su tale vuoto conoscitivo si innesta, quindi, la legge approvata l’11 marzo, che punta a fotografare la realtà, ovvero quanti minori, dove, come e per quanto tempo, nonché a creare un meccanismo di allerta precoce per individuare le ipotesi di “collocamento improprio”, espressione con cui si intende il ricorso a strutture residenziali in assenza dei presupposti di legge ovvero in misura sproporzionata rispetto alla situazione familiare del minore. La legge richiama, già nell’articolo 1, la finalità di “prevenire e ridurre situazioni di collocamento improprio presso istituti”, individuando in questa distorsione una delle criticità del sistema che si intende novellare.

L’hub operativo del testo risiede nell’articolo 1, che inserisce nella legge 184/1983 due nuovi articoli: il 5-ter e il 9-bis. Il nuovo articolo 5-ter istituisce presso il Dipartimento per le politiche della famiglia della Presidenza del Consiglio dei ministri il registro nazionale delle famiglie affidatarie, delle comunità di tipo familiare e degli istituti di assistenza pubblici e privati, comunque denominati. L’opzione della formula “comunque denominati” replica a una necessità pratica rilevata nel corso dell’esame parlamentare: la pluralità di denominazioni che le strutture di accoglienza assumono nelle diverse regioni rendeva difficile qualsiasi raffronto statistico, e il registro intende superare questa frammentazione. Il registro, articolato su base provinciale, indica il numero dei minori collocati in ogni tipologia di struttura, la denominazione delle comunità e degli istituti e il numero di soggetti disponibili all’affidamento o all’inserimento. Il Dipartimento acquisisce periodicamente le informazioni necessarie da regioni ed enti locali, nel rispetto della normativa sulla protezione dei dati personali e del principio di minimizzazione della raccolta. L’attuazione viene demandata a un decreto del Ministro per la famiglia da adottare entro sei mesi, previo parere della Conferenza unificata e sentito il Garante per la protezione dei dati personali. Il nuovo articolo 9-bis istituisce presso ogni tribunale per i minorenni e ciascun tribunale ordinario un registro dei minori collocati in affidamento o in strutture residenziali, tenuto dalla cancelleria, che ne è responsabile.

Per ciascun minore è aperto un capitolo specifico nel quale vengono annotati in modo analitico:

• la data e gli estremi del provvedimento di collocamento, con specificazione della sua base normativa, quindi legge 184/1983, articolo 25 del regio decreto-legge 1404/1934 o articoli 330, 333 ovvero 403 del Codice civile;

• l’eventuale collocazione protetta

• l’eventuale intervento della forza pubblica con relativa motivazione;

• i provvedimenti sugli incontri coi familiari, anche in forma protetta;

• i provvedimenti di revoca o modifica del collocamento; e l’eventuale qualificazione del minore come portatore di bisogni speciali.

La specificazione delle basi normative non è un dettaglio secondario: il provvedimento adottato ai sensi dell’articolo 330 del Codice civile presuppone la decadenza dalla responsabilità genitoriale, quello ai sensi dell’articolo 333 la condotta pregiudizievole del genitore anche in misura inferiore alla decadenza, mentre quello fondato sull’articolo 403 riguarda l’intervento d’urgenza della pubblica autorità in caso di abbandono o grave pericolo. Tenere traccia di quale titolo giuridico abbia fondato ogni collocamento consente una lettura qualitativa del fenomeno, non meramente quantitativa. I tribunali sono inoltre tenuti a trasmettere trimestralmente al Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità del Ministero della giustizia i dati numerici relativi ai provvedimenti di allontanamento, a fini di monitoraggio del disagio sociale anche su base territoriale. Le modalità di istituzione e tenuta sono affidate a un decreto del Ministro della giustizia, sentito il Garante Privacy, da adottare entro sei mesi. Da segnalare il raccordo col quadro normativo previgente: l’articolo 9, comma 2, della legge 184/1983 già prevedeva la trasmissione semestrale al procuratore della Repubblica degli elenchi dei minori collocati nelle strutture. Il nuovo articolo 9-bis si affianca a questo meccanismo, arricchendolo di una dimensione sistematica e giudiziaria che prima mancava.

L’articolo 2 istituisce presso il Dipartimento per le politiche della famiglia l’Osservatorio nazionale sugli istituti di assistenza pubblici e privati, comunque denominati, sulle comunità di tipo familiare e sulle famiglie affidatarie. L’Osservatorio si aggiunge, senza sostituirlo, al già operativo Osservatorio nazionale per l’infanzia e l’adolescenza, disciplinato dal Dpr 103/2007, e al Tavolo nazionale di lavoro sui minori fuori famiglia istituito dall’articolo 21 del Dlgs 147/2017.

I compiti dell’Osservatorio sono tre:

• analizza le informazioni e i dati contenuti nel registro nazionale istituito dall’articolo 1;

• effettua segnalazioni alle autorità competenti in ordine a possibili situazioni di collocamento improprio di minori presso istituti, e promuove lo svolgimento di ispezioni o sopralluoghi presso le strutture affidatarie sulla base delle evidenze emerse. Si tratta di un potere di impulso che non si sovrappone alle competenze degli organi inquirenti e giudicanti, ma introduce un presidio sistematico e preventivo che finora mancava nel sistema;

• presenta entro il 30 giugno di ogni anno all’autorità politica delegata per la famiglia, per la successiva trasmissione alle Camere, una relazione sull’attività svolta, sulle buone pratiche rilevate e su eventuali proposte di rafforzamento legislativo, redatta avvalendosi pure degli elementi informativi forniti da tre Osservatori nazionali: per l’infanzia e l’adolescenza, per il contrasto della pedofilia e della pornografia minorile, sul fenomeno della violenza nei confronti delle donne. L’organizzazione e la composizione sono demandate a un decreto ministeriale da adottare entro sei mesi, con partecipazione obbligatoria di rappresentanti del Ministero della giustizia. Il tutto senza corresponsione ai componenti, di compensi, gettoni di presenza ovvero rimborsi.

Le risorse stanziate ammontano a 300.000 euro per quest’anno e 60.000 euro annui a regime per il registro nazionale presso il Dipartimento della famiglia; 250.000 euro per l’anno corrente e 50.000 euro annui a regime per i registri presso i tribunali. Il totale si attesta a 110.000 euro annui a decorrere dal 2027. Per il resto, il testo prevede un’esplicita clausola di invarianza finanziaria, quindi le amministrazioni competenti dovranno provvedere all’attuazione con le risorse già disponibili, senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica.

Le opposizioni hanno motivato la propria astensione non con contrarietà di merito agli strumenti di trasparenza introdotti, bensì con una presa di posizione più estesa sulla modalità in cui il tema degli affidi è stato trattato politicamente negli anni precedenti, coi suoi riflessi sulla disponibilità delle famiglie a rivolgersi ai servizi sociali. La maggioranza ha presentato il provvedimento come un punto di partenza, annunciando la presentazione di un ulteriore disegno di legge che imporrebbe ai giudici, prima di decidere per collocamenti extrafamiliari, di valutare le conseguenze del distacco dall’ambiente familiare dal punto di vista psico-fisico del minore, col supporto di specialisti privi di conflitti di interesse. L’articolato entra dunque in vigore in un contesto di acceso dibattito politico e istituzionale sul sistema degli affidi. La sua utilità pratica dipenderà dalla qualità dell’attuazione regolamentare, coi decreti ministeriali chiamati a operare entro sei mesi, ma anche dalla capacità dell’Osservatorio di trasformare i dati raccolti in interventi concreti a tutela dei minori.