Obbligataria l’iscrizione all’albo per il supporto alla riscossione dei verbali del Corpo di Polizia Municipale

In assenza di una precisa definizione normativa delle attività di supporto alla riscossione delle entrate degli enti locali è demandato alla giurisprudenza il compito di delinearne i confini.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima) con la sentenza n. 935/2023 censurando una determinazione avente ad oggetto “l’affidamento del servizio di supporto al recupero coattivo delle sanzioni pecuniarie per verbali di violazione e ordinanze ingiunzione elevati dal Corpo di Polizia Municipale” ha precisato che le attività di supporto alla riscossione delle entrate devono essere svolte esclusivamente dai soggetti a tanto abilitati e non rientrano in quelle riservate agli avvocati.

L’interessante pronuncia che segue una ordinanza del medesimo TAR (ordinanza n. 79 del 9 maggio 2023) va ad analizzare la questione sia sotto il profilo dell’affidamento dell’attività di supporto sia sotto il profilo delle entrate che rientrano nella riserva definita dalla legge.

Lo spunto per l’affermazione degli importanti principi di diritto è offerto dall’impugnazione di una determinazione dirigenziale del Settore Corpo di Polizia Municipale – Protezione con la quale si era avviata una gara che ammetteva a partecipare alla procedura relativa all’affidamento dei servizi legali di supporto al recupero coattivo delle sanzioni pecuniarie unicamente gli iscritti all’albo degli avvocati (e nessun altro).

Sotto il profilo dell’affidamento dell’attività di supporto la previsione della lex specialis di prevedere la partecipazione dei soli avvocati per lo svolgimento del servizio di supporto è stata ritenuta illegittima in quanto il supporto alla riscossione dei tributi e di tutte le entrate è per legge riservato ad operatori che devono, preventivamente, essere abilitati allo svolgimento di tale attività in forza dell’art. 52, d.lgs. n. 446/1997 e della previsione dell’articolo 1, comma 805, della legge n. 160/2019 che stabilisce, per i soggetti che svolgono esclusivamente le funzioni e le attività di supporto propedeutiche all’accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali, l’iscrizione obbligatoria in una sezione separata dell’albo di cui all’art. 53, d.lgs. n. 446/1997. Tali soggetti, per espressa previsione normativa devono essere dotati di un capitale sociale definito per legge in misure minime a seconda delle dimensioni demografiche dell’Ente.

Occorre precisare sul punto che, in ogni caso, i professionisti in generale non potrebbero mai essere iscritti come singoli ma solo come società tra professionisti, ammesso che tale attività possa poi essere considerata compatibile con l’esercizio della professione ordinistica di provenienza e previo rispetto delle condizioni stabilite per l’iscrizione dal decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 13 aprile 2022, n.101. Tale decreto è frutto di una concertazione anche con gli enti locali per il tramite della necessaria “intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali” stabilita dalla legge.

La censurata previsione della procedura di gara, ritenuta illegittima dal TAR, riservava ai soli avvocati la partecipazione e non ammetteva in nessun modo la partecipazione dei soggetti che invece la legge ha previsto possano svolgere questa attività.

Il TAR ritiene valida ed insindacabile la scelta operata dall’Ente della forma organizzativa gestionale delle proprie entrate nell’esercizio della propria autonomia organizzativa. Nel caso di specie l’Ente ha stabilito di mantenere la gestione diretta dell’attività di riscossione (non affidandola ad un concessionario) e quindi correttamente ha affidato a terzi il servizio di supporto alla stessa.

Su questo punto il TAR però chiarisce che “ anche l’attività di supporto alla riscossione è attività riservata ” . E su questo punto forse è il caso di richiamare come infelicemente si sia espresso il Consiglio di Stato ( sent. 3902/21) nel periodo previgente l’emanazione del regolamento attuativo quando nel censurare l’iscrizione provvisoria all’albo immaginata dalla Risoluzione del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 9/DF del 26.10.2021, che a sua volta rimandava alla Risoluzione n. 4/DF del 14.4.2021 ha fatto riferimento alla “vecchia” distinzione che caratterizzava il pregresso quadro normativo (che individuava la differenza tra attività di supporto e attività di riscossione nel maneggio del denaro pubblico e nella titolarità dell’azione) senza precisare in maniera chiara ed evidente che con il nuovo quadro normativo laddove sarebbe diventato operativo il regolamento l’attività di supporto va considerata “ riservata ”.

Della operatività della riserva e delle modalità dell’affidamento dei servizi di supporto si è occupata anche l’ANAC con il Parere di precontenzioso n. 448 del 28 settembre 2022 richiamando le proprie precedenti delibere n. 740/2021, n. 500/2021 e n. 514/2020 e precisando che l’art. 1, comma 805, della legge finanziaria per l’anno 2000 ha previsto l’iscrizione obbligatoria in una sezione separata dell’Albo di cui all’art. 53, comma 3, del d. lgs. n. 446/1997 per i soggetti che svolgono esclusivamente le attività di supporto propedeutiche all’accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali e delle società partecipate.

Pertanto, secondo l’ANAC a fronte di tale distinzione tra le due tipologie di attività – accertamento e riscossione da un lato e attività di supporto e propedeutiche dall’altro – a cui corrisponde l’esistenza di due mercati potenzialmente diversi, popolati da operatori economici dotati di strutture organizzative e mezzi economico-finanziari non sempre coincidenti, considerata la rilevante differenza di capitale minimo previsto per l’iscrizione all’Albo, ha evidenziato l’opportunità che, ai fini di un ampliamento della concorrenza e in ragione del favor verso le PMI, l’affidamento dei due servizi avvenga disgiuntamente attraverso gare distinte o mediante la suddivisione in lotti.

Sotto il profilo delle entrate che rientrano nella riserva definita dalla legge il TAR richiama il riferimento (contenuto nel menzionato art. 1, co. 805) alle “ entrate ” quale oggetto dell’attività di riscossione cui è propedeutica l’attività di supporto di cui si discute specificando come tale termine essere riferito a tutte le entrate di natura autoritativa degli enti locali, ossia non soltanto alle entrate correnti di natura tributaria (di cui al Titolo I dell’entrata),ma altresì alle entrate extratributarie che possono essere oggetto di attività di riscossione, quali (per quanto rileva in questa sede) le entrate derivanti dall’irrogazione di sanzioni amministrative (che confluiscono nel Titolo III dell’entrata). A sostegno di questa lettura “ estensiva ” della nozione di “ entrate ” oggetto di riserva soccorre poi il quadro normativo di riferimento in materia di armonizzazione degli schemi di bilancio degli enti locali e, in particolare, per quanto qui rileva, dall’allegato 13/2 al d.lgs. 23 giugno 2011,n. 118.

In conclusione dunque la giurisprudenza ritiene oggi le attività di supporto propedeutiche all’accertamento e alla riscossione di qualunque entrata degli enti locali, attività riservata ai soggetti iscritti nell’albo di cui all’art. 53 del d.lgs. n. 446/1997 o nella sua sezione separata istituita dall’articolo 1, comma 805, della legge n. 160/2019 e regolamentata dal decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 13 aprile 2022, n.101.

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*A cura dell’Avv. Tommaso Ventre, Ph. D., Professore aggregato di Governance dei tributi locali e Fiscalità degli enti locali presso l’Università della Campania Luigi Vanvitelli, Dottore Commercialista e Revisore Legale

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