Pantouflage, la stretta del Consiglio di Stato su chi da controllore diventa controllato

Con il parere n. 173/2026 il Consiglio di Stato è venuto in supporto dell’Anac per sciogliere i dubbi interpretativi sui criteri applicativi della nuova disciplina sulle incompatibilità successive, evidenziando che il divieto di pantouflage ha natura eccezionale e deve quindi essere interpretato in modo rigoroso.

La richiesta di Anac si inserisce in un momento di crescente attenzione dell’Autorità sul tema del pantouflage, recentemente manifestata con l’atto di segnalazione n. 2 del 17 giugno 2026 con il quale ha chiesto a Governo e Parlamento di rivedere la deroga al divieto in questione prevista per gli incarichi Pnrr.

Il parere nasce dai dubbi interpretativi sollevati dall’Autorità nazionale anticorruzione dopo l’introduzione della nuova disciplina, chiamata a individuare il corretto perimetro applicativo di un istituto destinato a incidere sui rapporti tra funzione pubblica e settore privato.

La questione centrale riguardava l’estensione del divieto: quali soggetti coinvolgere, quali decisioni considerare rilevanti e quale autorità dovesse garantire l’effettività delle nuove regole.

La risposta del Consiglio di Stato assume un valore sistematico perché chiarisce che il pantouflage non è un divieto generale di svolgere attività privata dopo un incarico pubblico.

La sua funzione è più precisa: impedire che l’esercizio del potere amministrativo possa creare situazioni di vantaggio successivamente sfruttabili nei confronti dei soggetti destinatari delle decisioni pubbliche.

I) Il primo principio innovativo riguarda il criterio per individuare i soggetti interessati. Non conta la denominazione dell’organo o la sua collocazione nell’organizzazione amministrativa, ma la concreta attività esercitata. La disciplina si applica quindi a tutti gli organi collegiali, anche temporanei o istituiti per specifiche finalità, quando adottino decisioni autoritative destinate a incidere su soggetti privati determinati. Il Consiglio di Stato valorizza così un criterio sostanziale: il rischio che la norma vuole prevenire non nasce dalla semplice appartenenza a un organo pubblico, ma dal contributo dato alla formazione di una decisione capace di produrre effetti specifici verso determinati destinatari. In questa prospettiva possono assumere rilievo anche i pareri vincolanti, quando non rappresentano una mera valutazione consultiva, ma condizionano necessariamente il contenuto della decisione finale. Diversa è la soluzione per gli organi monocratici. Il Consiglio esclude che il divieto possa essere esteso anche a tali figure, perché si tratta di una disciplina eccezionale che limita la libertà professionale e non può essere applicata oltre i casi espressamente previsti. La prevenzione dei conflitti di interesse, dunque, deve essere perseguita senza trasformare le incompatibilità in restrizioni prive di un preciso fondamento normativo.

II) Un ulteriore chiarimento riguarda gli atti che fanno scattare l’incompatibilità. Non ogni decisione amministrativa è idonea a determinare il divieto, ma soltanto quelle determinazioni che impongono concretamente un comportamento a soggetti privati individuati.
Restano fuori dal sistema gli atti regolamentari e gli atti amministrativi generali, caratterizzati da una dimensione astratta e rivolta a una platea indistinta di destinatari. La precisazione è particolarmente rilevante perché evita un’applicazione eccessivamente ampia della disciplina. Il Consiglio individua infatti un punto di equilibrio tra due esigenze contrapposte: proteggere l’imparzialità dell’amministrazione e, allo stesso tempo, non comprimere oltre misura la possibilità per chi abbia svolto funzioni pubbliche di intraprendere successivamente attività professionali.

Anche il concetto di “determinazioni obbligatorie” viene interpretato in chiave sostanziale. L’obbligatorietà non riguarda la natura vincolata o discrezionale del procedimento amministrativo, ma il carattere autoritativo della decisione, cioè la capacità dell’atto di imporsi al destinatario privato determinandone il comportamento.

III) Il parere offre infine una soluzione al problema dell’individuazione dell’autorità competente alla vigilanza. In assenza di una previsione espressa, il Consiglio di Stato attribuisce tale funzione all’Autorità nazionale anticorruzione, garantendo così uniformità nell’applicazione della disciplina e impedendo che il sistema delle incompatibilità successive rimanga privo di effettività.

La decisione rappresenta quindi un passaggio importante nella costruzione del nuovo assetto del pantouflage. Il Consiglio di palazzo Spada non amplia indiscriminatamente il divieto, ma ne definisce con precisione confini e finalità.

Il principio è chiaro: il passaggio dal pubblico al privato diventa incompatibile soltanto quando l’attività svolta nell’amministrazione abbia creato un collegamento concreto e qualificato con interessi privati determinati. In questa prospettiva, il parere del Consiglio conferma che la disciplina deve essere applicata in modo selettivo, individuando i casi nei quali il collegamento tra il precedente incarico pubblico e la successiva attività privata assume un effettivo rilievo.

Un’applicazione automatica del divieto finirebbe infatti per alterare la stessa ratio dell’istituto, trasformando uno strumento di prevenzione dei conflitti di interesse in una limitazione indiscriminata della libertà professionale.

Il termine pantouflage conserva così il significato simbolico con cui era nato nell’esperienza francese: evitare che le competenze acquisite nell’apparato pubblico diventino immediatamente una leva privilegiata nel mercato privato. Ma proprio perché incide su interessi costituzionalmente rilevanti, il divieto deve colpire soltanto quei passaggi nei quali il rapporto tra precedente esercizio del potere pubblico e nuovo ruolo privato presenti un rischio concreto di alterazione dell’imparzialità amministrativa. Il rischio da prevenire non è il passaggio in sé, ma la trasformazione del ruolo pubblico in una rendita privata.