PIAO: “layer of bureaucracy” o strumento per la creazione di Valore Pubblico?

Per Valore pubblico si intende il miglioramento del livello complessivo di benessere dei cittadini, delle imprese e degli stakeholder nelle varie prospettive (economica, sociale, occupazionale, giovanile, ambientale, sanitaria ecc.) da generare programmando strategie misurabili in termini di impatti.

Per rendere concreti questi risultati e quindi generare VP nella Pubblica Amministrazione sono state intraprese diverse iniziative anzitutto normative: la legge n.163/2016 che ha creato gli indicatori di “Benessere equo e sviluppo sostenibile” ( BES ) entrati a far parte del ciclo della programmazione economica e dal 2017 presenti anche nel Documento di Economia e Finanza ( DEF ).

Annualmente viene allegato al DEF la relazione sugli indicatori BES in cui vengono riportati i risultati in termini di andamento dei dodici indicatori che monitorano gli otto domini del benessere equo e sostenibile. Nelle relazioni viene operata anche una valutazione qualitativa delle misure contenute nella legge di bilancio. Oltre agli indicatori BES sono stati elaborati gli indicatori SDGs ovvero Sustainable Development Goals dall’Agenda ONU 2030.

Nel 2017 il concetto di Valore Pubblico viene introdotto anche nel ciclo della performance con le linee guida n.1/2017 del Dipartimento della funzione pubblica specificando che l’amministrazione realizza Valore Pubblico “quando persegue un miglioramento congiunto ed equilibrato degli impatti esterni ed interni delle diverse categorie di utenti e stakeholder, favorendo la possibilità di generarlo anche a favore di quelli futuri”.

Focalizzandoci in termini più pratici e concreti su come venga raggiunto dalle PA il Valore Pubblico procediamo ad analizzare il piano entro cui è stato, inizialmente, valorizzato: il Piano della performance organizzativa. Gli aspetti che vengono presi in considerazione nella pianificazione, misurazione e valutazione della perfomance organizzativa attengono all’attuazione di politiche e il conseguimento di obiettivi collegati ai bisogni e alle aspettative della collettività; la rilevazione del grado di soddisfazione degli utenti; miglioramento qualitativo dell’organizzazione e delle competenze professionali; lo sviluppo sia in termini qualitativi che quantitativi delle relazioni con il cittadino; l’efficienza dell’impiego delle risorse; la qualità e quantità dei servizi erogati.

La performance organizzativa viene quindi valutata non solo internamente e quindi da un punto di vista di procedimenti interni ma anche esternamente dai cittadini poiché la generazione del Valore Pubblico deve avvenire anche con la partecipazione di chi poi subisce l’impatto delle politiche amministrative.

Con il d.l n.80/2021 la creazione di Valore Pubblico diviene il fulcro di tutti i piani dell’Amministrazioni confluiti in un unico Piano integrato di attività e organizzazione ( PIAO ). Il PIAO assorbe tutti i piani preesistenti: da quello della performance al fabbisogno del personale, a quello della prevenzione della corruzione e della trasparenza e infine il piano esecutivo di gestione. Il Dipartimento della funzione pubblica tramite l’emanazione delle linee guida elenca le componenti del PIAO, brevemente citate: valore pubblico, organizzazione del lavoro agile, rischi corruttivi e trasparenza, performance e formazione del personale.

La logica programmatica del PIAO, nel senso di creazione del Valore Pubblico, può essere sintetizzata in una semplice formula: più salute, meno rischi, più performance e quindi più valore pubblico . È pacifico che, affinchè ciò sia realizzabile, vi debbano essere delle condizioni abilitanti per un cambiamento che si prospetta più culturale che amministrativo e che ricomprende un alto commitment dal vertice politico e dirigenziale, l’organizzazione e le professioni adeguate.

All’indomani del d.l. n. 80/2021 la Sezione Consultiva si esprime sì con parere favorevole ma vincolato. Nel parere n. 506/2022 la Sezione Consultiva mostra le sue perplessità circa il lavoro di abrogazione compiuto dal Piano rappresentando come quest’ultimo possa essere “piuttosto conservativo, laddove la legge sembra consentire (e forse imporre) una costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi”. Secondo i giudici la logica seguita non è in linea con lo spirito dello strumento: dovrebbe conservare solo ciò che è davvero indispensabile per migliorare il servizio per i cittadini e le imprese e non limitarsi ad abrogare solo ciò che è inutile. Viene posta inoltre l’attenzione sul fatto che il PIAO rischia di essere un ulteriore “layer of bureaucracy” ovvero un ulteriore adempimento formale, un esercizio di scrittura giuridica e razionalizzazione dei piani, più che un piano integrato che analizzi ogni aspetto dell’amministrazione e di tutti i suoi obiettivi da pianificare.

Certo è che l’evoluzione dell’azione amministrativa in questo senso, ovvero ponendo a fondamento la creazione di Valore Pubblico, è un grande passo e acquisizione di consapevolezza da parte della PA dell’importanza del proprio ruolo in un contesto socio economico sempre più complesso. Un ruolo non più, come evidenziato anche da autorevoli professionisti di “zavorra” allo sviluppo sociale ed economico del Paese ma di propulsore del cambiamento.

È pacifico, però, che il raggiungimento della creazione del VP non può ridursi unicamente alla sua previsione nel PIAO e all’introduzione tout court di metodologie di gestione tipicamente privatistiche ma comprende ogni settore dell’amministrazione di un ente: dalle modalità di reclutamento, alle politiche di gestione del personale e alle tecniche di amministrazione e dai processi interni. L’approccio al VP, quindi, non può essere meramente formalistico o di corretto adempimento normativo, e in questo si inserisce perfettamente il parere della Sezione Consultiva, ma deve rappresentare la leva al cambiamento culturale della PA utilizzando tutti gli strumenti ad oggi a disposizione.

La forza del PIAO la si trova non tanto sulla meritocrazia interna nel raggiungimento degli obiettivi quanto più sulla creazione di valore esterno. Se la previsione di questo strumento, frutto dell’evoluzione suesposta, è sicuramente corrispondente alle esigenze di innovazione risultano ancora poche le amministrazioni in grado di compiere un’analisi e riforma integrata del loro agire complessivo.

Numerose Amministrazioni si limitano alla sovrapposizione o unione dei piani preesistente facendo decadere la forza innovatrice e di semplificazione del piano stesso.

Qualche esempio virtuoso ne abbiamo se pensiamo ad esempio ad Agenzia delle Entrate.

L’Agenzia ha iniziato la propria analisi dal servizio offerto e cosa si aspetta il cittadino.
In base a questo semplice ragionamento che parte non dall’apice della piramide ma dalla sua base è stata in grado di ridisegnare molti processi e contribuire così a creare Valore Pubblico.

Come evidenziato quindi in questo processo è di fondamentale importanza la diffusione di una nuova cultura della programmazione orientata al risultato attraverso l’impiego di risorse umane competenti e un’adeguata formazione del personale già in essere.

Ma già questo assunto pare essere “ limitato ” con le previsioni all’art. 6, comma 8, della l.n. 113 del 2021 ove si prevede che tutte le azioni attinenti al PIAO ivi comprese la reingegnerizzazione dei processi debbano realizzarsi “ con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente ”.

In definitiva lo strumento è ambizioso e adeguato ma occorrono dei correttivi a partire dal monitoraggio, ripensandolo in chiave più di “vigilanza” incidendo così in modo sostanziale sul raggiungimento di benefici e creazione di Valore Pubblico e non solamente sulla scadenza di adozione del Piano seguendo un approccio manageriale al cambiamento e non prettamente giuridico.

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(*) A cura dell’Avv. Marco Proietti – Foro di Roma, Dott.ssa Elisa Sciarra

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