Processo amministrativo: alla Consulta i dubbi sull’insanabilità ex post della procura alle liti

Il Tar per la Lombardia, con l’ordinanza n. 2498, pubblicata il 18 maggio 2026, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 40, comma 1, lettera g), del Codice del processo amministrativo, così come interpretato dal diritto vivente (si veda Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 11/2025), che esclude l’applicabilità al processo amministrativo dell’articolo 182 del Codice di procedura civile.

L’adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la pronuncia n. 11/2025, ha composto l’annoso dibattito circa la possibilità per il ricorrente, nel processo, amministrativo, di sanare, in corso di causa, il difetto di procura speciale di cui all’articolo 40, comma 1, lettera g), del Cpa e, quindi, in ultima analisi, di ivi applicare, in virtù del meccanismo di rinvio di cui all’articolo 39 del Cpa, l’articolo 182 del Codice di procedura civile.

Sul punto, la Plenaria ha sancito che il Codice del processo amministrativo è completo e non contiene alcuna lacuna quanto alla disciplina sulla procura alle liti, cosicché non v’è necessità di colmarla, tramite il meccanismo del rinvio di cui all’articolo 39 del Cpa, con la disciplina processual-civilistica (che invece consente alle parti, in ogni stato e grado del processo, di sanare sia l’inesistenza, sia il vizio della procura alle liti, oltre che i vizi di assistenza, rappresentanza e autorizzazione).

Alla luce di tale impostazione giurisprudenziale, il menzionato articolo 40, comma 1, lettera g), del Cpa – nello stabilire che il ricorso deve contenere “la sottoscrizione del ricorrente, se esso sta in giudizio personalmente, oppure del difensore, con indicazione, in questo caso, della procura speciale” – impone che, nel processo amministrativo, la procura speciale deve preesistere o, quantomeno, essere coeva al ricorso (e non alla relativa notificazione, né tanto meno al conseguente deposito), cosicché non è ammessa alcuna sanatoria della procura originariamente mancante, oppure nulla perché conferita in difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione.

A parere dei giudici amministrativi di primo grado, la disposizione, per come interpretata dal Consiglio di Stato (con la Plenaria n. 11/25), entra in conflitto con gli articoli 3, 24, 76, 111, 113 e 117, primo comma, della Costituzione, violando essa e tra gli altri il principio di difesa e di effettività della tutela giurisdizionale.

Il giudice a quo ritiene che l’impossibilità di sanare, nel processo amministrativo, il vizio afferente allo ius postulandi costituisca un’irragionevole lesione del diritto di difesa in termini di garanzia ed effettività della tutela, in quanto obbliga il ricorrente a munirsi della procura e/o delle autorizzazioni a essa sottese entro il breve termine per proporre l’azione caducatoria (l’articolo 29 del Cpa fa riferimento al termine decadenziale di 60 giorni dalla conoscenza dell’atto che si dimezza nei riti speciali).

Di qui, l’impossibilità, o comunque la difficoltà di:

a) proporre la domanda cautelare;
b) nel caso dei condomìni, di deliberare in un’assemblea in tempo utile (o di associazioni i cui statuti richiedano l’autorizzazione di un organo associativo);
c) nel caso di soggetti privi della capacità d’agire, ovvero a capacità d’agire limitata, e quindi assistiti da un tutore, curatore o amministratore di sostegno, di ottenere tempestivamente l’autorizzazione del giudice tutelare;
d) nel caso di grandi imprese private e pubbliche con molte articolazioni territoriali che spesso ricorrono a forme di delega a propri dipendenti della rappresentanza legale, di esercitarla in tempo per la notifica del ricorso;
e) nel caso di imprese sottoposte alla misura dell’amministrazione giudiziaria ai sensi del Dlgs 6 settembre 2011 n. 159, di ottenere tempestivamente l’autorizzazione del giudice delegato;
f) nel caso delle Regioni, e degli enti locali e degli altri enti pubblici i cui statuti richiedano la necessità di una delibera della Giunta o di un organo esecutivo, di acquisire la relativa autorizzazione in tempo utile prima della sottoscrizione della procura.

Cosicché ben può accadere che, data la ristrettezza del termine per impugnare il provvedimento amministrativo lesivo, nonché la natura (decadenziale) dello stesso termine, al privato sia preclusa la possibilità di ottenere tutela giudiziale, con conseguente compressione del diritto di azione/difesa e del principio dell’effettività della tutela giurisdizionale.

Secondo il giudice a quo, l’articolo 40, comma 1, lettera g), del Cpa, interpretato nei termini di cui si è detto, contrasta con l’articolo 76 della Costituzione, atteso che il Legislatore delegato, nel disciplinare la procura alle liti nel processo amministrativo, avrebbe violato il dettato di cui all’articolo 44, commi 1 e 2, della legge 18 giugno 2009 n. 69, che impone al Governo di “adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, di coordinarle con le norme del codice di procedura civile in quanto espressione di princìpi generali e di assicurare la concentrazione delle tutele” (comma 1), nonchè di assicurare “l’effettività della tutela” (comma 2).

L’articolo 40, comma 1, lettera g), del Cpa negando, invece, in radice ogni possibilità di sanare il vizio dello ius postulandi per ragioni non imputabili a negligenze della parte ricorrente e indipendenti dalla volontà di quest’ultima, non può essere qualificato come un coerente sviluppo o un completamento delle scelte espresse dal Legislatore delegante, come sopra descritte.

Il carattere tranchant della norma ha quindi esorbitato i limiti della delega.

La seconda violazione dell’articolo 76 della Costituzione - cioè l’eccesso di delega - viene individuata dal giudice remittente nell’incomunicabilità tra la giurisdizione ordinaria e quella amministrativa, ai sensi dell’articolo 50 del Cpc (translatio iudicii).

Il caso esaminato dal giudice a quo è frutto della riassunzione del giudizio ex articolo 50 del Cpc, stante la declinatoria della giurisdizione da parte del giudice ordinario in favore di quello amministrativo. Consegue che ove non fosse ammessa la possibilità, nel processo amministrativo, di sanare in via postuma il difetto dello ius postulandi, verrebbe inficiata, perché estremamente ridotta, la portata dell’istituto della translatio iudicii.

In altre parole, ove il giudice ordinario, originariamente adito del ricorrente, fosse stato munito della potestas iudicandi, la parte avrebbe avuto diritto, ex articolo 182 del Cpc, alla sanatoria postuma della procura alle liti e quindi a una decisione della causa nel merito; in caso di riassunzione del processo dinanzi al giudice amministrativo, deve invece darsi luogo a una pronuncia di inammissibilità del ricorso, non essendo sanabili ex post i vizi dello ius postulandi o della legitimatio ad processum.

Per tal via è quindi evidente non solo il differente atteggiarsi tra le due giurisdizioni, ma anche l’assenza di valide ragioni affinchè la procura alle liti sia declinata in modo differente nel processo amministrativo rispetto a quello civile.

Viene messa in evidenza poi la violazione degli articoli 111 e 117, comma 1, della Costituzione e dell’articolo 6 della Cedu.

La norma in esame, così come interpretata dalla decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 11/2025, finisce quindi per contrastare con il principio di effettività di tutela di cui all’articolo 111 della Costituzione e del diritto a un processo equo ai sensi dell’articolo. 6 della Convenzione EDU (e quindi dell’articolo 117, comma 1, della Costituzione). Infatti, la giurisprudenza della Corte EDU ritiene che le eventuali limitazioni poste dalla legge nazionale all’accesso all’autorità giudiziaria possano trovare la propria giustificazione solamente in presenza di un rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito. Rapporto che, nel caso di specie, difetta a parere del giudice a quo, stante l’inutile formalismo imposto dalla disposizione della cui tenuta costituzionale esso dubita.

Non appare utile, in questa sede, discutere della bontà dell’interpretazione offerta dal diritto vivente circa la portata applicativa dell’articolo 40, comma 1, lettera g), del Cpa e quindi chiedersi se tale disposizione avrebbe potuto essere interpretata in un’ottica maggiormente aderente al dettato costituzionale, anche al fine di meglio garantire la pienezza delle tutele tra diritto soggettivo e interesse legittimo.

Pertanto, preso atto della sancita inapplicabilità al processo amministrativo dell’art. 182 c.p.c., l’unica strada percorribile, ai fini del maggiore rispetto del principio dell’effettività della tutela, è quella di adire il giudice delle leggi affinchè valutati il modo di atteggiarsi dell’articolo 40, comma 1, lettera g), del Cpa rispetto ai richiamati canoni costituzionali.

Certamente, una eventuale sentenza di accoglimento non trova ostacoli nell’impianto rimediale del processo amministrativo, atteso che la possibilità di sanare la mancanza di procura oppure il difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che ne determini la nullità non sollecita un problema di rispetto dei termini perentori per la proposizione del ricorso e quindi un problema di salvaguardia degli elementi di specialità propri del processo amministrativo caratterizzato da brevi termini perentori per la sua introduzione.

Del resto, prima della menzionata Plenaria n. 11/25, parte della giurisprudenza amministrativa, sia di primo grado, sia di secondo grado, riteneva applicabile al processo amministrativo l’articolo 182 del Cpc (Consiglio di Stato, nn. 7370/2024 e 2311/2024).

Appare, infine, utile notare come la Corte costituzionale, con la sentenza 9 luglio 2021 n. 148 (con cui ha dichiarato l’incostituzionalità dell’articolo 40 del Cpa, per altri versi), abbia stabilito che le forme degli atti processuali non sono mai “fini a se stesse”, essendo esse funzionali alla migliore qualità della decisione di merito, nonché deputate al conseguimento di un determinato scopo, coincidente con la funzione che il singolo atto è destinato ad assolvere nell’ambito del processo.